Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2769/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 18 lipca 2024 r. nr DIH-3.90.2024 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niepobrania opłaty recyklingowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku Delegatura w [...], w trakcie czynności kontrolnych w jednym ze sklepów firmowych należących do spółki, w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawdzili przestrzeganie obowiązku informowania konsumentów o sposobie postępowania z odpadami opakowaniowymi produktów oraz pobierania opłaty recyklingowej od toreb na zakupy z tworzywa sztucznego. Ponadto celem kontroli było sprawdzenie rzetelności obsługi konsumentów.
Podczas zakupu kontrolnego inspektorzy, w 3 torebki foliowe zapakowali odpowiednio: 2 szt. avocado, 1szt. sałaty masłowej oraz 1 pęczek rzodkiewek. Inspektorzy pobrali 1 szt. torebki znajdującej się przy dziale owocowo-warzywnym i do przedmiotowej torebki zapakowali 2 puszki konserw. Inspektorzy zakupili torbę z tworzywa sztucznego (reklamówkę) do wyżej wymienionych produktów. Obsługująca sprzedawczyni wydała płatną reklamówkę i pobrała za nią opłatę. Do paragonu nie doliczono torebki foliowej, w której inspektorzy w ramach samoobsługi zapakowali 2 puszki konserw.
Powyższe dało podstawę do stwierdzenia, że kontrolowany przedsiębiorca oferował konsumentom torby z tworzywa sztucznego, nie pobierając opłaty recyklingowej wymaganej art. 40a ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 160 z poźn. zm.; dalej: "u.g.o.o.o."). Kontrolę zakończono 18 kwietnia 2023 r. podpisaniem protokołu kontroli, bez zgłaszania uwag do jego treści.
Pismem z 24 kwietnia 2023 r. strona zwróciła się z zastrzeżeniami do ww. protokołu kontroli. Według skarżącej, z przepisów wynika, że nabycie bardzo lekkiej torby na zakupy z tworzywa sztucznego zwolnione jest z obowiązku pobierania opłaty recyklingowej, bez względu na to jak torba zostanie użyta przez konsumenta. Skarżąca wskazała, że uiszcza opłatę produktową do organizacji odzysku o nazwie "R.", tj. za wprowadzanie na rynek opakowania "Reklamówka Rolowana 5 kg 160, 7,5 MIK" na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 października 2013 r. ws. przykładowego wykazu wyrobów, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie.
Ponadto w ocenie skarżącej klient może mieć potrzebę dodatkowego zabezpieczenia towaru przez zakażeniem, co wynika każdorazowo z higienicznych preferencji klienta. Strona podkreśliła, że stan zagrożenia epidemicznego został przedłużony do 30 kwietnia 2023 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 marca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego
Podlaski WIIH decyzją z 4 lipca 2023 r. na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z poźn. zm.; dalej: "k.p.a.") wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu niewykonania obowiązku wskazanego w art. 40a ust. 1u.g.o.o.o. poprzez wydanie torby z tworzywa sztucznego o grubości do 15 mikrometrów w celu zapakowania produktów innych, niż produkty żywnościowe, bez pobrania opłaty recyklingowej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w ocenie stanu faktycznego nie ma znaczenia fakt przeprowadzenia kontroli w stanie zagrożenia epidemicznego, uiszczanie przez stronę opłaty produktowej, jak również to, że inspektorzy przeprowadzający kontrolę samodzielnie zapakowali konserwy w torebkę foliową. Podkreślił, że celem u.g.o.o.o. jest zmniejszenie ilości opakowań oraz ich wpływu na środowisko naturalne. W ocenie organu nie istniały podstawy do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na zasadzie art. 189f k.p.a, bowiem w przypadku ochrony środowiska wagi naruszenia prawa, o której mowa w przepisie, nie można uznać za znikomą.
W ocenie Podlaskiego WIIH licząc od dnia wprowadzenia obowiązku prowadzenia ewidencji liczby nabytych i wydanych lekkich i pozostałych toreb na zakupy z tworzywa sztucznego wskazanego w art. 40f u.g.o.o.o.o, tj. od 1 stycznia 2020 r. do dnia przeprowadzenia kontroli, tj. 13 kwietnia 2023 r. stanowi ponad 3 lata. Przedsiębiorca w trakcie przedmiotowego okresu mógł wydać niezliczoną liczbę przedmiotowych toreb bez pobrania opłaty recyklingowej, tym samym zwiększając ich liczbę w obrocie i wpływając negatywnie na ochronę środowiska.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy, po rozpatrzeniu odwołania, 29 września 2023 r. Prezes UOKiK wydał decyzję administracyjną w której uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego WIIH z 4 lipca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Podlaskiemu WIIH, z uwagi na brak przeprowadzonej analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a., które organ pierwszej instancji winien był uwzględnić w treści wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. (sygn. akt: V SA/Wa 2316/23) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa UOKiK z 29 września 2023 r. oraz zobowiązał Prezesa UOKiK do ponownego rozpoznania odwołania strony i podniesionych przez nią zarzutów. Stwierdził przy tym, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak rozważenia okoliczności wskazanych w art. 189d k.p.a. nie stanowił przeszkody do wydania merytorycznej decyzji przez Prezesa UOKiK.
Prezes UOKiK decyzją z 18 lipca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 312; dalej: "u.i.h.") utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego WIIH z 4 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu Prezes UOKiK wyjaśnił, że opłata recyklingowa stanowi element ogólnoeuropejskiej formy dbania o środowisko i w rezultacie również o zdrowie i życie ludzkie, jak również stanowi istotny element edukacyjny dla konsumentów w zakresie ochrony środowiska. Jak wynika z pkt 4) preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/720 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy (Dz. Urz. UE, Lz2015 r. Nr 115, str. 11), plastikowe torby na zakupy o grubości materiału poniżej 50 mikronów ("lekkie plastikowe torby na zakupy"), które stanowią zdecydowaną większość całkowitej liczby plastikowych toreb na zakupy zużywanych w Unii, są rzadziej wykorzystywane ponownie niż grubsze plastikowe torby na zakupy.
W konsekwencji, lekkie plastikowe torby na zakupy szybciej stają się odpadami i częściej powodują zaśmiecenie z powodu swojej lekkości i braku trwałości. A zatem największym problemem stają się takie torby, których często nie da się wykorzystać kolejny raz, tylko od razu stają się odpadem, co w przypadku toreb poniżej 15 mikrometrów jest najczęściej z góry przesądzone. Tak więc wprowadzone przepisy w zakresie opłaty recyklingowej miały na celu dbałość o środowisko naturalne, mają także zniechęcić konsumentów do korzystania z toreb z tworzywa sztucznego, na rzecz toreb wielokrotnego użytku wykonanych z innych materiałów. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w przepisach ustawy o gospodarce opakowaniami.
Prezes UOKiK stwierdził, że na stronę nałożono sankcję o charakterze pieniężnym za naruszenie art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o. Celem wprowadzonych przepisów w zakresie opłaty recyklingowej jest ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów w postaci popularnych toreb z tworzywa sztucznego. Zgodnie z definicją bardzo lekkiej torby, aby nie podlegała ona opłacie recyklingowej, poza spełnieniem warunku grubości materiału, z którego została wykonana (tzn. poniżej 15 mikrometrów, a więc do 14 mikrometrów włącznie), jednocześnie muszą zostać spełnione przesłanki określające cel jej zastosowania tj. wymagalność ze względów higienicznych, zastosowanie jako podstawowe opakowanie żywności luzem - gdy pomaga to w zapobieganiu marnowania żywności (art. 8 pkt 15a lit. b ustawy o gospodarce opakowaniami). Obydwa powyższe kryteria należy uwzględniać łącznie jako: opakowania żywności sprzedawanej luzem, stosowane poza względem praktycznym, także ze względów higienicznych. Organ poinformował również, że zagrożenie epidemiczne, zaostrzony rygor higieniczny w stanie epidemii nie przekłada się na obowiązki przedsiębiorców określone w ustawie o gospodarce opakowaniami.
Prezes UOKiK dokonując kompleksowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie ocenił także przesłanki zawarte w art. 189d k.p.a. Rozważył również możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2025 r. oddalił.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie doszło do naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
W ocenie sądu zastosowanie bardzo lekkiej torby z tworzywa sztucznego dla zapakowania dwóch konserw nie pomaga w zapobieganiu marnowaniu żywności. Taki wniosek można również przyjąć z uwagi na grubość "zrywki" i możliwość jej uszkodzenia w czasie transportu zakupionych towarów, (przeznaczeniem "zrywek" jest podstawowe opakowanie żywności zakupionej w sklepie.) Zakupione konserwy są oferowane w opakowaniu, a więc podstawowe opakowanie torbą z tworzywa sztucznego, nawet bardzo lekką nie jest konieczne. Zależy to od woli klienta, ale w przypadku takiego wykorzystania, również pobrana "zrywka" podlega opłacie recyklingowej, ponieważ nie jest przeznaczona do opakowania towarów ze względów higienicznych, ani nie stanowi podstawowego opakowania żywności luzem, które jest pomocne w zapobieganiu marnowaniu żywności. Cechą opakowania podstawowego jest to, że pozostaje ono w styczności z żywnością i nie stanowi kolejnego opakowania.
Zakupione w toku kontroli konserwy nie były oferowane do zakupu luzem, ale w opakowaniu. Dlatego ich zapakowanie w kolejne opakowanie uniemożliwia przyjęcie, że jest to opakowanie stanowiące podstawowe opakowanie żywności luzem. W konsekwencji, pomimo, że zastosowano do zapakowania konserw bardzo lekką torbę z tworzywa sztucznego o grubości materiału poniżej 15 mikrometrów, to nie była to torba, która spełniła pozostałe elementy definicji wskazane w art. 8 ust. 15a lit. b) u.g.o.o.o. Sąd podzielił zatem stanowisko organów administracji, zgodnie z którym zapakowanie przez konsumenta towarów posiadających już własne opakowania (jak to miało miejsce w przypadku zakupu kontrolnego) w torbę na zakupy z tworzywa sztucznego, powodowało konieczność pobrania przez sklep opłaty recyklingowej. Torba typu "zrywka", pobrana przez kontrolujących w celu zapakowania konserw nie spełniała definicji bardzo lekkiej torby w rozumieniu art. 8 pkt 15a lit. b) u.g.o.o.o. i tym samym nie podlegała zwolnieniu z pobrania opłaty recyklingowej.
Wykorzystanie "zrywki" jako torby na zakupy w innym celu niż względy higieniczne lub jako podstawowe opakowanie żywności luzem z celu zapobieganiu marnowaniu żywności, wyłącza zastosowanie art. 40a ust. 2 ustawy o gospodarowaniu opakowaniami. Po stronie sklepu powstał zatem obowiązek pobrania opłaty recyklingowej. Niezrealizowanie tego obowiązku wypełniło hipotezę art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o., zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisowi art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o., nie pobiera opłaty recyklingowej od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucając naruszenie:
1). Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. w zw. z art. 2 oraz 83 Konstytucji RP - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy nabywający bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego, zmieni jej przeznaczenie - wbrew definicji wyrażonej w art. 8 pkt 15a lit. b) u.g.o.o.o. - wówczas przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego, w której są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego przeznaczone do pakowania produktów oferowanych w tej jednostce, zobowiązany jest pobrać opłatę recyklingową od nabywającego torbę, podczas gdy treść przepisu jest jasna i wyczerpująca, natomiast wykładnia literalna wskazuje wprost, iż opłaty recyklingowej nie pobiera się od nabywającego bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego bez wskazywania jakichkolwiek wyjątków, zastrzeżeń czy też zwrotów odsyłających do innych przepisów;
2). Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o. w zw. z art. 2 oraz 83 Konstytucji RP - poprzez utrzymanie w mocy decyzji i oddalenie skargi w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie zostały spełnione przesłanki zastosowania kary pieniężnej bowiem uprawnienie organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w przypadku naruszenia polegającego na niepobraniu przez przedsiębiorcę opłaty recyklingowej od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego tj. na podstawie przepisu art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o., natomiast w niniejszej sprawie A. Sp. z o.o. została ukarana za niepobranie opłaty recyklingowej od nabywającego bardzo lekką torbę na towary z tworzywa sztucznego - art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. - za co żaden przepis nie przewiduje administracyjnej kary pieniężnej, tym bardziej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dla organu II instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.
Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła błędną wykładnię art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. w zw. z art. 2 i art. 83 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji gdy nabywający bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego, zmieni jej przeznaczenie - wbrew definicji wyrażonej w art. 8 pkt 15a lit. b) u.g.o.o.o. - wówczas przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego, w której są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego przeznaczone do pakowania produktów oferowanych w tej jednostce, zobowiązany jest pobrać opłatę recyklingową od nabywającego torbę, natomiast w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nieprawidłowe zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o. w zw. z art. 2 i art. 83 Konstytucji RP bowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania względem spółki kary pieniężnej, bowiem nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przez przedsiębiorcę art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o. gdy w niniejszej sprawie spółka została ukarana za niepobranie opłaty recyklingowej od nabywającego bardzo lekką torbę na towary z tworzywa sztucznego na podstawie art. 40a ust. 2 ww. ustawy.
Oba zarzuty należało uznać za niezasadne. Podkreślić należy, że wskazane w zarzutach przepisy p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.
Dodatkowo wytknąć należy autorowi skargi kasacyjnej, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosi się do podstawy uchylenia decyzji z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzut jego naruszenia nie może być skutecznie formułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tym niemniej, powyższe mankamenty skargi kasacyjnej nie uniemożliwiły merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów.
Wbrew stanowisku skarżącej spółki, wykładnia przepisu art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. dokonana w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji nie jest nieprawidłowa. W myśl art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o., przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego, w której są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego przeznaczone do pakowania produktów oferowanych w tej jednostce, jest obowiązany pobrać opłatę recyklingową od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego. Stosownie zaś do art. 40a ust. 2 ww. ustawy, opłaty recyklingowej nie pobiera się od nabywającego bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że z powyższych regulacji wynika, że wyjątek od zasady pobierania opłaty recyklingowej od oferowanych toreb z tworzywa sztucznego przeznaczonych do pakowania produktów oferowanych w jednostkach handlu detalicznego lub hurtowego odnosi się do bardzo lekkich toreb o odpowiedniej grubości i przeznaczeniu, zdefiniowanej w art. 8 pkt 15a lit. b) ww. ustawy.
Z tejże definicji wynika, że bardzo lekka torba na zakupy z tworzywa sztucznego to rodzaj torby na zakupy z tworzywa sztucznego, z uchwytami lub bez uchwytów, wykonana z tworzywa sztucznego o grubości materiału poniżej 15 mikrometrów, które są wymagana ze względów higienicznych lub oferowana jako podstawowe opakowanie żywności luzem, gdy pomaga to w zapobieganiu marnowaniu żywności. Przyjąć zatem należy za sądem pierwszej instancji, że torby o wskazanej grubości materiału nie podlegają opłacie recyklingowej, o ile równocześnie są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w art. 8 pkt 15a lit. b) ustawy, tj. są wymagalne ze względów higienicznych lub oferowane jako podstawowe opakowanie żywności luzem, gdy pomaga to w zapobieganiu marnowaniu żywności. Torby na zakupy nie spełniające wszystkich wskazanych warunków, nawet jeżeli grubość materiału, z którego zostały wykonane wynosi poniżej 15 mikrometrów, nie spełniają definicji bardzo lekkiej torby na zakupy, co w konsekwencji oznacza, że należy je sklasyfikować jako torby wymienione w art. 8 pkt 15a lit. a u.g.o.o.o. czyli jako lekką torbę za zakupy z tworzywa sztucznego.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykładnia przepisu art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. zaproponowana przez skarżącą spółkę pomija legalną definicję bardzo lekkiej torby na zakupy z tworzywa sztucznego, która jest uregulowana nie tylko w art. 8 pkt 15a lit. b u.g.o.o.o. ale również w art. 3 pkt 1d Dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U.UE.L.1994.365.10) w wersji obowiązującej od 26 maja 2015 r. Obie definicje mają identyczną treść, a wynika z nich, że aby torba na zakupy z tworzywa sztucznego wykonana z materiału o grubości poniżej 15 mikrometrów mogła być uznana za bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego musi być użyta zgodnie z przeznaczeniem, czyli jako podstawowe opakowanie żywności luzem, zapobiegające marnowaniu żywności. Torba na zakupy z tworzywa sztucznego o grubości poniżej 15 mikrometrów wykorzystana w innym celu (co w niniejszej sprawie nie było przez spółkę kwestionowane) nie spełnia definicji bardzo lekkiej torby na zakupy z tworzywa sztucznego, co w konsekwencji oznacza, że nie ma do niej zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o.
Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, w powyższym zakresie nie może być mowy o wykładni rozszerzającej spornych przepisów, bowiem dokonując wykładni wyjątku zawartego w art. 40a ust. 2 u.g.o.o.o. organy, a za nimi sąd pierwszej instancji zasadnie, mając na uwadze wykładnię systemową, przyjęły że pojęcie bardzo lekkiej torby na zakupy z tworzywa sztucznego użyte przez ustawodawcę w art. 40a ust. 2 ustawy należy rozumieć zgodnie z definicją legalną takiej torby uregulowaną w art. 8 pkt 15a lit. b tej samej ustawy. Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, jakoby sposób wykładni spornych przepisów dokonany przez organy, a zaaprobowany przez sąd pierwszej instancji naruszał zasadę określoności prawa i prawidłowej legislacji, wyprowadzoną przez skarżącą spółkę z art. 2 Konstytucji RP oraz obowiązku przestrzenia prawa – art. 83 Konstytucji RP.
Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że o wykorzystaniu plastikowej torby na zakupy zgodnie z przeznaczeniem decyduje nabywający towar w placówce handlowej, bowiem to od jego zachowania zależy, czy wykorzysta taką torbę jako podstawowe opakowanie żywności sprzedawanej luzem, w celu zapobiegania marnowaniu żywności. Powyższe nie zwalnia jednak przedsiębiorcy prowadzącego placówkę handlową, w sytuacji wykorzystania torby niezgodnie z przeznaczeniem, z obowiązku pobrania opłaty recyklingowej.
Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Podobnie należało ocenić zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej było naruszenie przez nią art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o., co zostało usankcjonowane w art. 56 ust. 1 pkt 10c) u.g.o.o.o.
Podzielić należało stanowisko sądu pierwszej instancji, że zapakowanie konserw rybnych w przypadku zakupu kontrolnego w rozpoznawanej sprawie, w torbę na zakupy z tworzywa sztucznego o grubości poniżej 15 mikrometrów, powodowało konieczność pobrania przez sprzedawcę opłaty recyklingowej. Niepobieranie opłaty recyklingowej w jednostce handlu detalicznego od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego w takich okolicznościach stanowiło zatem naruszenie postanowień art. 40a ust. 1 u.g.o.o.o. Niezrealizowanie obowiązku pobrania opłaty recyklingowej od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego wypełniło hipotezę art. 56 ust. 1 pkt 10c powołanej ustawy, zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisowi art. 40a ust. 1 ustawy, nie pobiera opłaty recyklingowej od nabywającego torbę na zakupy z tworzywa sztucznego. W tym stanie faktycznym i prawnym, wymierzenie skarżącej kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 56 ust. 1 pkt 10c u.g.o.o.o., było uprawnione.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 240 zł stanowi minimalny zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.