Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 1489/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 682/23 oddalił skargę T. Sp. z o.o. Sp.k. w G. (dalej: Skarżąca, Strona, Spółka), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Organ II instancji, GITD) z 24 sierpnia 2023 r., nr BP.501.389.2023.0993.GD.11449953, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr WITD.DI.0152.XI1226/4/23, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, dalej: u.t.d.), nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d. z kwoty 46.600 zł. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły naruszenia określone w załącznika nr 3 do u.t.d.:

1. 1. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art.8 u.t.d., w wymaganym terminie (lp.1.5);
2. 2. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (lp. 5.2);
3. 3. skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5);
4. 4. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (lp. 5.7);
5. 5. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11);
6. 6. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona powyżej 20% (lp. 10.2.4).

Organ I instancji wskazał, że w [...] września 2022 r. na autostradzie [...] w kierunku [...] na wysokości węzła [...] dokonano kontroli zespołu pojazdów składającego się z: 3-osiowego ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], posiadającego zalegalizowane tablice rejestracyjne z tym numerem rejestracyjnym, będącego pojazdem ciągnącym; 2-osiowej naczepy ciężarowej marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], posiadającej zalegalizowaną tablicę rejestracyjną z tym numerem rejestracyjnym oraz wydany dowód rejestracyjny zapisany w danych w systemie CEP pod serią i numerem[...], której część spoczywała na pojeździe ciągnącym i obciążała ten pojazd swoją masą wraz z ładunkiem oraz 3-osiowej przyczepy ciężarowej marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], posiadającej zalegalizowaną tablicę rejestracyjną z tym numerem rejestracyjnym oraz wydany dowód rejestracyjny zapisany w danych w systemie CEP pod serią i numerem [...], która była złączona z ww. naczepą ciężarową w celu poruszania się po drodze jako zespół pojazdów.

Pojazdem wykonywany był transport drogowy dwóch kontenerów dwudziestostopowych z [...] do [...] na podstawie wypisu z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy udzielonego na rzecz Strony. W wyniku przeprowadzenia ważenia kontrolowanego środka transportu stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą pojazdu członowego z ładunkiem wynoszącą 63,2 t. Wartość dopuszczalna przewidziana przepisami o warunkach technicznych pojazdów wynosi 40,00 t. Została więc przekroczona o 23,2t, tj. o 58 %. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli drogowej nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę, GITD - działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 22 lit. b i l, art. 87 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 92b, art. 92c u.t.d., Ip. 1.5, lp. 5.2, lp. 5.5, Ip. 5.7, lp. 5.11, lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 2 pkt 35a, pkt 35b, art. 61, art. 64 ust. 1-4, art. 66 ust. 5, art. 71 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.; dalej: p.r.d.); art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U rz.

UE L 102 z 11.04.2006; art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Organ II instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., a treść art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego w tym zakresie GITD nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych i w związku z tym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. Zastosowania również nie znajdują art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia, gdyż kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Uzasadniając nałożenie kary z tytułu przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, GITD odniósł się szczegółowo do każdego ze stwierdzonych naruszeń i wyjaśnił, że zostały one stwierdzone na podstawie danych pobranych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy. Decyzja została więc wydana w oparciu o posiadany przez organ materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości GITD i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszeń określonych w lp. 1.5, lp. 5.2, lp. 5.5, lp. 5.7, lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

W zakresie naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%, Organ II instancji nie dopatrzył się uchybień w dokonanych pomiarach. W wyniku przeprowadzenia ważenia kontrolowanego środka transportu stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą pojazdu członowego z ładunkiem wynoszącą 63,2 t. Wartość dopuszczalna przewidziana przepisami o warunkach technicznych pojazdów i wynosząca 40 t została zatem przekroczona o 23,2 t, co w przeliczeniu na procenty daje przekroczenie o 58 %. Ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny wypełniał przesłanki naruszenia określonego w lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d.

Suma kar pieniężnych za popełnione przez Stronę naruszenia w związku z kontrolą opisaną w protokole kontroli z [...] września 2022 r. wyniosła 46.050 zł, ale z uwagi na treść art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., karę tę ograniczono do 12.000 zł.

Organ II instancji nie podzielił również stanowiska Spółki, aby w sprawie doszło do podwójnego karania na podstawie naruszeń ujawnionych w trakcie tej samej kontroli i wyjaśnił, że kara za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym została nałożona na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast kara za wykonywanie przewozu pojazdem, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona, została nałożona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który przywoływanym na wstępie wyrokiem orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o jej oddaleniu.

Sąd I instancji po przeanalizowaniu treści instrukcji użytej wagi do pomiarów dynamicznych [...] łącznie z zapisami protokołu kontroli, uznał, że proces ważenia został przeprowadzony w sposób prawidłowy, zgodnie z instrukcją użytkownika wagi i obowiązującymi przepisami. Nie znalazł WSA również podstaw do zakwestionowania zastosowanej tolerancji pomiarowej, bowiem wynik pomiaru wskazywał na przekroczenie dopuszczalnej przepisami masy całkowitej przez kontrolowany zespół pojazdów. W odniesieniu do kwestionowania przez Skarżącą prawidłowości użycia wag w kontekście zarzutu dotyczącego nieprzedstawienia informacji o głębokości dołów fundamentowych, w których zostały umieszczone wagi, którymi dokonano ważenia, Sąd I instancji wyjaśnił, że istniejące punkty kontrolne, przeznaczone do kontroli przez inspektorów kontroli transportu drogowego normatywności pojazdów co do ich dopuszczalnej masy (stanowiska ważenia pojazdów), co do zasady są przystosowane i kompatybilne do obsługi urządzeń pomiarowych użytkowanych przez tę służbę.

W okolicznościach sprawy przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu nie było nieznaczne, lecz wynosiło 23,2 t, co oznaczało przekroczenie o 58% ponad dopuszczalną całkowitą masę ważonego pojazdu. Nie sposób więc przyjąć, że nawet zaistnienie pewnej "niedokładności zważenia" pojazdu z uwagi na ewentualne przekroczenie dopuszczalnej tolerancji głębokości zagłębienia określonej w Instrukcji dla wagi [...], mogłaby podważyć ustalenie Organu, że wynik pomiaru wagi kontrolowanego pojazdu przekroczył jego dopuszczalną masę całkowitą o co najmniej 20 %, i klasyfikacji tego naruszenia stosownie do lp. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% - w zakwestionowanym w skardze zakresie - był art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz treść lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., i wyjaśnił, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, gdy kumulatywnie spełnione są trzy warunki: tożsamość zdarzeń, tożsamość podmiotu popełniającego czyn, tożsamość chronionego interesu prawnego. Ustalenia wymaga zatem, zdaniem WSA, czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele, ku realizacji którego zmierzają oba środki, są odmienne.

Sąd I instancji wskazał, że skoro w realiach sprawy nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra, nie można mówić o tożsamych naruszeniach. Zdaniem WSA delikt administracyjny przypisany Stronie w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy z deliktem przypisanym jej na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Na gruncie u.t.d., administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20 %. Natomiast na gruncie p.r.d. kara pieniężna, której wysokość jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia.

Nie zachodzi więc, zdaniem WSA, tożsamość chronionego interesu prawnego. Nałożone na Skarżącą kary zostały wymierzone za różne naruszenia prawa, mimo że wiążą się z przekroczeniem przez pojazd wykonujący przewóz określonych parametrów. Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie WSA to, w którym akcie prawnym określono te parametry. Wymierzenie Spółce kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw za różne czyny: przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – na podstawie u.t.d. oraz przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez odpowiedniego zezwolenia – na podstawie przepisów p.r.d., w ocenie WSA nie narusza zakazu podwójnego karania, bowiem każde ze stwierdzonych naruszeń stanowi odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlega osobnej karze na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czyli naruszenia zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę.

Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego wbrew wymogom lub zakazowi z art. 64 ust. 1 i ust. 2 p.r.d., zastosowanie mają różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo też uznały, że w realiach sprawy doszło do naruszenia określonego w lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. do niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę, gdyż w dniu kontroli, tj. [...] września 2022 r. kierowca okazał wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w którym wskazano adres siedziby przedsiębiorcy odmienny od adresu siedziby przedsiębiorcy, który został wpisany do KRS [...] maja 2020 r. Odnosząc się do zarzutu, że powyższe naruszenie nie zostało opisane i wskazane w protokole kontroli, WSA stwierdził, że kwestia nałożenia kary za niezgłoszenie w wymaganym terminie zmiany adresu siedziby mogła być, wbrew stanowisku Skarżącej, objęta tą samą decyzją, co kwestia kary za wykonywanie przewozu pojazdem przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą, bowiem w przypadku kontroli zakończonej stwierdzeniem kilku naruszeń, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z odrębnymi sprawami, które łączy element przedmiotowy.

Po ustaleniu w trakcie kontroli w dniu [...] września 2022 r., jakie dane figurują w wypisie z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, którym legitymuje się Spółka, Organ I instancji przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające w omawianym zakresie, uzyskując dowody potwierdzające, że Skarżąca we właściwym terminie nie wykonała obowiązku nałożonego na nią przepisami prawa.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Skarżącej o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie lp.10 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającym na możliwości ukarania przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej i braku takiej możliwości w przypadku przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne. W tym kontekście WSA wyjaśnił, że przedsiębiorca wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne, ma odmienne cechy relewantne (mające znaczenie dla danej regulacji prawnej), niż przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu drogowego. Podmioty te nie znajdują się też w takiej samej sytuacji, a tylko wówczas można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z 5 stycznia 2023 r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz na zasadzie art. 203 i art. 205 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 81a zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przepisy ustawy - prawo o ruchu drogowym i ustawy o transporcie drogowym chronią inne wartości, podczas gdy treść uzasadnienia do ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wyraźnie wskazuje, że jednym z najważniejszych skutków wprowadzanych zmian miało być zmniejszenie a nawet zlikwidowanie nieuczciwej konkurencji. Dowodzi to, że przepisy określone w p.r.d. i u.t.d. chronią to samo dobro jakim jest uczciwa konkurencja;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wyniki pomiarów w trakcie kontroli drogowej były dopuszczalne i wiarygodne w sytuacji gdy uzyskano je za pomocą jednej pary wag typu WWS, użyto wag niezgodnie z instrukcją oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188, poz. 1345, dalej: rozporządzenie ws. wag);
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 8 § 1, w zw. z art. 11, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art.
5. 80. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 2145) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za prawidłowe rozszerzenie przez Organ prowadzonego postępowania administracyjnego o naruszenie, które nie zostało wskazane w protokole kontroli;
6. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji, jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i pominięciu wszystkich zarzutów Skarżącej;
7. II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
8. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a oraz art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię art. 92a oraz 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., gdy za to samo naruszenie została na Skarżącą nałożona kara administracyjna w drodze skarżonej decyzji administracyjnej WITD.DI.0152.XI1226/4/23 oraz decyzji nr WITD.DI.0152.W.XI0992/1/23, podczas gdy obie decyzje były konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc w swej istocie Skarżąca została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi;
9. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie i nadmierny, nieproporcjonalny rygoryzm powodujący bezpośrednie naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego, tj. Skarżącej - sankcjami administracyjnymi w postaci nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za jedno i to samo zachowanie, tj. naruszenie prawa zarówno w ujęciu przedmiotowym jak i podmiotowym, które to zachowanie, (nawet przy przyjęciu tezy, że sankcje określają odrębne przepisy), nie powinno być sankcjonowane dwukrotnie, albowiem z zasady państwa prawa wynika m. in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi Skarżącej;
10. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu Skarżącej w kwestii nierównego traktowania przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. naruszenie treści art. 92a ust. 7 pkt 2) u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 4) u.t.d. oraz wobec faktu, że za naruszenie, polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej, zostanie ukarany wyłącznie przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 u.t.d. pomimo stwierdzenia w toku czynności kontrolnych przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, nie zostanie nałożona kara administracyjna, określona pod lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ II instancji wniósł o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutów opisanych w punktach I.1, II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, z przyczyn wskazanych niżej.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 74 u.t.d. w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego przez przyjęcie za prawidłowe rozszerzenie przez Organ postępowania administracyjnego o naruszenie niewskazane w protokole kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut ten nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wszystkie naruszenia przypisane Skarżącej, zarówno naruszenie oznaczone lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., jak i naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowcy, zostały stwierdzone w toku jednej kontroli drogowej przeprowadzonej [...] września 2022 r. i ujęte w jednym protokole kontroli nr [...]. Konstrukcja opisana w tym zarzucie, znana Sądowi z urzędu z innej sprawy tej samej Skarżącej (sygn. akt II GSK 829/24), w której naruszenie dotyczące niezgłoszenia pojazdu do zezwolenia zostało "dorzucone" odrębnym zawiadomieniem już po zakończeniu kontroli i sporządzeniu protokołu, nie występuje w sprawie. Zarzut ten, oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, nie mógł zatem zostać uwzględniony niezależnie od trafności stanowiska prawnego, które za nim stoi.

Zarzut opisany w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący przyjęcia za wiarygodne wyników pomiaru uzyskanych przy użyciu jednej pary wag typu WWS (faktycznie były to wagi typu[...]), zasługują na częściowe uznanie w warstwie terminologicznej, co jednak nie prowadzi do uwzględnienia zarzutu.

Skarżąca trafnie zwraca uwagę, że § 3 pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia ws. wag definiują dwa odrębne pojęcia, masę pojazdu, ustalaną w trybie statycznym, gdy pojazd w całości oparty jest na pomoście lub pomostach wagi, oraz sumaryczną masę pojazdu, ustalaną w trybie dynamicznym przez sumowanie wyników ważenia kolejnych osi lub grup osi. Pojęciom tym odpowiadają odrębne klasy dokładności określone w § 20 i § 21 rozporządzenia ws. wag. Sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie, w tym w sprawach powołanych przez Organ odwoławczy, rozstrzygały tę kwestię przede wszystkim przez odwołanie się do instrukcji użytkowania wagi, wskazując, że przewiduje ona tryb dynamiczny z sumowaniem jako właściwy sposób wyznaczania masy całkowitej pojazdu. Trzeba przyznać Skarżącej rację, że instrukcja producenta nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może samodzielnie rozstrzygać o zgodności zastosowanej metody z rozporządzeniem, które posługuje się innymi definicjami niż producent urządzenia.

Powyższe zastrzeżenie nie prowadzi jednak do uwzględnienia zarzutu, ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzone w toku kontroli przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów wyniosło 58 %, a więc prawie trzykrotnie przewyższyło próg 20% warunkujący zastosowanie lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. Nawet przy przyjęciu najbardziej niekorzystnego dla organu założenia, że wynik pomiaru w trybie dynamicznym obarczony jest błędem w granicach dopuszczalnego odchylenia przewidzianego dla wag odpowiedniej klasy dokładności w tabeli 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia ws. wag, korekta o taką wartość nie zbliżyłaby wyniku pomiaru do progu ustawowego. Skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła własnego przeliczenia ani kontrpomiaru, który wskazywałby, że po uwzględnieniu tego marginesu tolerancji rzeczywista masa całkowita pojazdu mieściłaby się w granicach dopuszczalnych.

Zarzut pozostaje w tej części czysto teoretyczny i jako taki nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, mimo że argumentacja Sądu pierwszej instancji i organów, poprzestająca na odwołaniu się do instrukcji urządzenia zamiast do przywołanego wyżej marginesu tolerancji pomiarowej, była w tym zakresie niepełna.

Zarzut opisany w punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej, sformułowany w sposób ogólny jako niedokładne zbadanie sprawy oraz nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, nie wskazuje samodzielnej podstawy kasacyjnej odrębnej od zarzutów szczegółowych omówionych w pozostałych punktach petitum. W zakresie, w jakim odnosi się on do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji materiału legislacyjnego dotyczącego celów u.t.d. i p.r.d., pokrywa się z zarzutem opisanym w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej i został uwzględniony w tym zakresie, o czym niżej. W pozostałym zakresie zarzut ten nie został przez Skarżącą rozwinięty w sposób pozwalający na jego odrębną ocenę i jako taki nie mógł zostać uwzględniony.

Zarzut opisany w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 32 Konstytucji RP i nierównego traktowania przedsiębiorców, wywodzony z okoliczności, że sankcja z lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. może zostać nałożona wyłącznie na przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, nie zaś na podmiot wykonujący przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d., także nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena zgodności zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów z art. 32 Konstytucji RP wymaga uprzedniego ustalenia, czy porównywane podmioty charakteryzują się wspólną cechą istotną z punktu widzenia celu ocenianej regulacji. Przedsiębiorca wykonujący zarobkowy transport drogowy uczestniczy w rynku usług przewozowych na zasadach konkurencji, a nałożona na niego kara pieniężna pełni funkcję dyscyplinującą wobec profesjonalnego uczestnika tego rynku. Podmiot wykonujący przewóz na potrzeby własne takim uczestnikiem rynku nie jest, niezależnie od tego, że w znaczeniu czysto faktycznym również przemieszcza pojazdem ładunek po drogach publicznych. Skoro celem regulacji zawartej w lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. jest, jak wykazano niżej przy zarzucie z punktu I.1 petitum, między innymi ochrona uczciwej konkurencji w transporcie drogowym, zróżnicowanie odpowiedzialności administracyjnej ze względu na zarobkowy albo niezarobkowy charakter przewozu jest zróżnicowaniem opartym na cesze relewantnej z punktu widzenia tego celu, a nie dyskryminacją w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP.

Podniesiony przez Skarżącą argument, że oba rodzaje podmiotów wykonują przewóz drogowy w rozumieniu u.t.d., jest wprawdzie trafny opisowo, lecz nieistotny dla oceny konstytucyjności zróżnicowania, ponieważ pomija kryterium relewantności właściwe dla tej regulacji.

Na uwzględnienie natomiast zasługują zarzuty opisane w punktach I.1, II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące zakazu ponownego karania za to samo naruszenie (ne bis in idem).

Naruszenie przypisane Skarżącej pod lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada kategorii naruszeń wymienionych w tabeli 4 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, a rozporządzenie to z kolei realizuje wymogi dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Skoro krajowy przepis sankcyjny stosowany w sprawie stanowi środek implementujący prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej przywoływana jako: "KPP"), do oceny dopuszczalności kumulacji tej sankcji z sankcją nałożoną na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: "p.r.d."), znajduje zastosowanie art. 50 KPP, zgodnie z wykładnią przyjętą przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 26 lutego 2013 r., C-617/10, Åklagaren przeciwko Hansowi Åkerbergowi Franssonowi.

Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej co do podstaw, nie jest związany argumentacją prawną przytoczoną na ich poparcie, wobec czego ocena zarzutów opisanych w punktach I.1, II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej może i powinna zostać dokonana z uwzględnieniem właściwego wzorca unijnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca, formułując koncepcję autonomicznego testu ograniczenia zasady ne bis in idem wypracowanego przez Trybunał Sprawiedliwości, powołała orzecznictwo dotyczące w istocie innej zasady, określoności czynów zabronionych i kar z art. 49 KPP, nie zaś zakazu ponownego karania z art. 50 KPP, który jest właściwym wzorcem dla podniesionego problemu. Powyższa nieścisłość nie umniejsza jednak trafności kierunku, w jakim zmierza argumentacja Skarżącej, ponieważ właściwy wzorzec kontroli, wynikający z art. 50 KPP, prowadzi do zbieżnych wniosków, przedstawionych niżej.

W tym zakresie zasadny okazał się także zarzut opisany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak Organy obu instancji, oparł odmowę zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. na ustaleniu, że naruszenie penalizowane na podstawie u.t.d. chroni inne dobro prawne niż naruszenie penalizowane na podstawie p.r.d. Pierwsze - prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w transporcie i uczciwą konkurencję, drugie - stan infrastruktury drogowej i bezpieczeństwo ruchu. Stanowisko to, ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga korekty w zakresie, w jakim poprzestaje na kryterium chronionego interesu prawnego bez przeprowadzenia oceny wymaganej przez art. 50 w związku z art. 52 ust. 1 KPP, stąd też NSA w składzie rozpoznającym sprawę uznał za właściwe odstąpienie od dotychczasowej linii orzeczniczej.

Po pierwsze, w świetle art. 50 KPP ustalenie, czy chodzi o "ten sam czyn" (idem), wymaga odwołania się do tożsamości konkretnych okoliczności faktycznych, a nie do tożsamości kwalifikacji prawnej lub chronionego interesu. Jeżeli zaś dochodzi do kumulacji postępowań lub sankcji o charakterze represyjnym odnoszących się do tych samych faktów, jej dopuszczalność wymaga oceny w świetle art. 52 ust. 1 KPP. W wyrokach: Menci z 20 marca 2018 r., C-524/15, Garlsson Real Estate z 20 marca 2018 r., C-537/16, bpost z 22 marca 2022 r., C-117/20, oraz Nordzucker z 22 marca 2022 r., C-151/20, Trybunał Sprawiedliwości wskazał w szczególności na konieczność zbadania, czy kumulacja służy komplementarnym celom dotyczącym różnych aspektów tego samego zachowania, jest przewidywalna, postępowania są dostatecznie skoordynowane oraz czy łączna dolegliwość sankcji nie przekracza tego, co ściśle konieczne w stosunku do wagi naruszenia.

Poprzestanie przez organy i Sąd pierwszej instancji na kryterium odmienności chronionych dóbr nie odpowiada temu standardowi. Poprzestanie przez organy i Sąd pierwszej instancji na kryterium odmienności chronionych dóbr nie odpowiada temu standardowi.

Po drugie, samo ustalenie o odrębności celów obu regulacji, a takie stanowisko forsują Organy oraz WSA, nie znajduje dostatecznego oparcia w materiale normatywnym powołanym przez Skarżącą w zarzucie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Skarga ta trafnie zwraca uwagę na treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, którą wprowadzono do p.r.d. obowiązujący do dziś system zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, gdzie ustawodawca wprost wskazał zmniejszenie, a docelowo zlikwidowanie nieuczciwej konkurencji w transporcie drogowym jako jeden z zamierzonych skutków wprowadzanej regulacji. Skoro ochrona uczciwej konkurencji w transporcie drogowym jest celem deklarowanym przez ustawodawcę zarówno przy wprowadzaniu sankcji z p.r.d., jak i, zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Transportu Drogowego przyjętym w zaskarżonej decyzji, przy sankcjonowaniu naruszeń u.t.d., nie można przyjąć, że oba reżimy chronią dobra prawne całkowicie rozłączne.

Właściwa kwalifikacja polega na przyjęciu, że cele obu regulacji są częściowo tożsame, a częściowo odrębne; p.r.d. chroni dodatkowo stan nawierzchni i bezpieczeństwo ruchu, na co wskazuje przeznaczenie wpływów z kar zgodnie z art. 140ae ust. 1 p.r.d. do budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Taka częściowa tożsamość celów nie wyklucza kumulacji sankcji, lecz kwalifikuje sprawę jako przypadek celów komplementarnych w rozumieniu wyroku w sprawie Menci, co obliguje do zbadania pozostałych trzech elementów testu, a w szczególności elementu proporcjonalności łącznej.

Trzeba przy tym odnieść się wprost do argumentacji przyjętej w toku postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji w decyzji z 5 stycznia 2023 r., powołując się na przyjmowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej test trzech przesłanek zakazu podwójnego karania: tożsamości zdarzeń, tożsamości podmiotu oraz tożsamości chronionego interesu prawnego, ograniczył się do stwierdzenia, że trzecia z tych przesłanek nie jest spełniona, nie kwestionując przy tym spełnienia dwóch pozostałych. Organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, nie podjął w tym zakresie własnej, samodzielnej analizy, lecz poprzestał na przytoczeniu konkluzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r. (sygn. akt II GSK 1667/21), że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Tak przyjęty sposób procedowania, ograniczający się w obu instancjach do jednego, niedostatecznie umotywowanego elementu oceny, powielony następnie przez Sąd I instancji, nie czyni zadość standardowi kontroli wynikającemu z art. 50 KPP, niezależnie od tego, że przywołany test w istocie nie odpowiada aktualnemu, czteroelementowemu orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości, lecz nawiązuje do wcześniejszej, uproszczonej formuły identyczności interesu prawnego.

Co więcej, argumentacja przyjęta w obu decyzjach zawiera wewnętrzną sprzeczność. Wyjaśniając podstawę odpowiedzialności na gruncie p.r.d., zarówno Organ pierwszej, jak i drugiej instancji wskazały, że kontrolowany zespół pojazdów był w dniu kontroli pojazdem nienormatywnym w rozumieniu tej ustawy właśnie w wyniku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, oraz że uzyskanie zezwolenia powoduje, iż pojazd, którego parametry zostały przekroczone wskutek przewożonego ładunku, jest traktowany jako normatywny. Z powyższego wynika, że obowiązek uzyskania zezwolenia na podstawie p.r.d. aktualizuje się wyłącznie na skutek tego samego zdarzenia faktycznego, które stanowi podstawę odpowiedzialności na podstawie u.t.d., a mianowicie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Okoliczność ta osłabia twierdzenie o rozłączności obu reżimów odpowiedzialności, a nie je potwierdza.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym argument, który przemawiałby za odmiennym wnioskiem, a mianowicie że sankcja z p.r.d. penalizuje w istocie zaniechanie uzyskania zezwolenia, nie sam fakt przeciążenia pojazdu, co stanowiłoby odrębny obowiązek administracyjny. Argument ten nie prowadzi jednak do wniosku o zbędności zbadania pozostałych elementów testu z wyroku w sprawie Menci, ponieważ obowiązek zezwolenia powstaje wyłącznie jako następstwo tego samego zdarzenia faktycznego, a jego istnienie mogłoby co najwyżej potwierdzać komplementarność celów obu regulacji w rozumieniu pierwszego elementu tego testu, nie zaś zwalniać z obowiązku zbadania koordynacji postępowań i proporcjonalności łącznej dolegliwości.

Za nietrafioną należy również uznać odpowiedź udzieloną w toku postępowania administracyjnego na argumentację odnoszącą się do materiału legislacyjnego. Organ pierwszej instancji, odpowiadając na pismo strony powołujące opinie O.oraz Z., odniósł się do nowelizacji z 19 października 2012 r., rozszerzającej dostępność zezwoleń dla pojazdów przewożących ładunki niepodzielne, wskazując na jej niezastosowanie wobec przewozu ładunku podzielnego. Skarżąca w zarzucie opisanym w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej powołuje się jednak na inny akt, uzasadnienie nowelizacji z 18 sierpnia 2011 r., wprowadzającej sam system zezwoleń do p.r.d. i wiążącej tę regulację z ograniczeniem nieuczciwej konkurencji jako celem samoistnym, niezależnym od podzielności przewożonego ładunku. Do tego zarzutu ani Organ pierwszej, ani Organ drugiej instancji się nie odniósł, co samo w sobie wzmacnia jego zasadność.

Trzeci element testu, koordynacja postępowań w czasie i w sposób pozwalający na wzajemne uwzględnienie ich wyników, nabiera w tej sprawie znaczenia szczególnego z uwagi na okoliczność faktyczną pominiętą dotychczas przez Organy administracji i Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że decyzja nakładająca na Skarżącą karę pieniężną na podstawie u.t.d. oraz decyzja, na którą powołuje się Skarżąca jako nakładającą na nią karę na podstawie art. 61 ust. 1 p.r.d. w związku z art. 64 p.r.d., zostały wydane przez ten sam organ pierwszej instancji, właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym kumulacji sankcji, w tym w sprawach bpost oraz Nordzucker, podkreśla się wymóg dostatecznej koordynacji postępowań oraz ich powiązania w czasie. W tej sprawie obie sankcje zostały nałożone przez ten sam Organ - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie wyników tej samej kontroli, co oznacza, że organ dysponował możliwością pełnego uwzględnienia informacji o równoległym albo wcześniejszym postępowaniu. Okoliczność ta nie przesądza jednak sama przez się o spełnieniu wymogu koordynacji. Konieczne jest ustalenie, czy przy wymierzaniu drugiej sankcji rzeczywiście uwzględniono wynik pierwszego postępowania oraz nałożoną już dolegliwość. Brak takich ustaleń oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny dopuszczalności kumulacji sankcji.

Czwarty element testu wymaga ustalenia, czy suma sankcji nałożonych na Skarżącą za zdarzenie faktyczne polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów odpowiada wadze tego zdarzenia, przy uwzględnieniu sankcji uprzednio nałożonej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani Organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych.

Brak ustalenia treści i wysokości wcześniejszej sankcji uniemożliwia jakąkolwiek ocenę proporcjonalności łącznej. Ocena ta wymaga przy tym zauważenia, że nałożona w sprawie kara pieniężna w wysokości 12.000 zł stanowi sumę ograniczoną limitem z art. 92a ust. 3 u.t.d. z kwoty 46.600 zł, obejmującej zarówno naruszenie oznaczone lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonowane kwotą 10.000 zł, jak i cztery odrębne naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowcy oraz jedno naruszenie dotyczące niezgłoszenia zmiany danych pozostające bez związku z decyzją wydaną na podstawie p.r.d. Ocena proporcjonalności łącznej dolegliwości powinna zatem dotyczyć wyłącznie tej części kary nałożonej na podstawie u.t.d., która przypada na naruszenie lp. 10.2.4, zestawionej z karą nałożoną na podstawie p.r.d. za to samo zdarzenie faktyczne, a nie całej kwoty 12.000 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ ustali treść, podstawę prawną, wysokość oraz stan ostateczności kary nałożonej na Skarżącą w związku z tym samym przejazdem na podstawie przepisów p.r.d., a następnie oceni dopuszczalność kumulacji tej sankcji z karą wynikającą z art. 92a u.t.d. w związku z lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w świetle art. 50 w związku z art. 52 ust. 1 KPP i przywołanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. W szczególności Organ zbada, czy obie sankcje odnoszą się do tych samych konkretnych okoliczności faktycznych, czy realizują komplementarne cele, czy kumulacja była przewidywalna i dostatecznie skoordynowana oraz czy łączna dolegliwość nie przekracza tego, co ściśle konieczne w stosunku do wagi stwierdzonego naruszenia mając na uwadze, że przyjęta w załączniku nr 3 do u.t.d. sztywna konstrukcja wysokości kary nie zwalnia organu z obowiązku zapewnienia efektywności ochrony wynikającej z art. 50 KPP.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa posiłkowo, że zbliżone stanowisko co do niedopuszczalności automatyzmu sankcji administracyjnej, wykluczającego uwzględnienie okoliczności konkretnego przypadku, zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), zapadłym na tle odmiennej regulacji, dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o ochronie przyrody. Choć wyrok ten nie dotyczy wprost przepisów u.t.d., wyraża ogólną zasadę przydatną przy wykładni art. 2 Konstytucji RP w ramach zarzutu opisanego w punkcie II.3 petitum, zgodnie z którą sztywna, kwotowo określona konstrukcja sankcji administracyjnej nie zwalnia organu stosującego prawo z obowiązku zbadania, czy jej zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym pozostaje proporcjonalne. Sposób, w jaki wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia, pozostawia się ocenie Organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, choć dostrzeżenia wymaga, że z pomocą w tym względzie winny przyjść rozwiązania zawarte w dziale IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych (w tym art. 189d k.p.a.).

Ocena powyższa powinna być dokonywana zatem w powiązaniu z dyrektywami wymiaru kary określonymi w art. 189d k.p.a., które służą konkretyzacji wymogu proporcjonalności sensu stricto. To właśnie te przesłanki, odnoszące się do rzeczywistego znaczenia naruszenia, jego skutków oraz zachowania strony, umożliwiają dokonanie ważenia interesów i ustalenie, czy zastosowanie określonego środka pozostaje w rozsądnej relacji do celu, jaki ma zostać osiągnięty. Wbrew wywodom WSA przepisy u.t.d. nie są przepisami "odrębnymi" a szczególnymi, które winny stanowić uzupełnienie reguł ogólnych w zakresie administracyjnych kar pieniężnych zawartych w k.p.a.

W języku prawnym "przepis szczególny" oznacza regulację pozostającą w relacji szczególności do przepisu ogólnego. Jego funkcją jest doprecyzowanie, zmodyfikowanie albo częściowe zastąpienie regulacji ogólnej w określonym zakresie. Nie oznacza to jednak automatycznego wyłączenia całego reżimu ogólnego. Przepis szczególny działa w ramach klasycznego mechanizmu lex specialis derogat legi generali, a więc usuwa zastosowanie przepisu ogólnego jedynie w takim zakresie, w jakim sam dane zagadnienie rzeczywiście i wyczerpująco normuje. Jego funkcją jest modyfikacja lub uzupełnienie regulacji ogólnej, przy zachowaniu jej struktury jako punktu odniesienia. W konsekwencji przepisy ogólne nadal znajdują zastosowanie, o ile nie zostały wyraźnie wyłączone lub zmodyfikowane.

Inaczej należy rozumieć "przepisy odrębne" w art. 189a § 2 k.p.a., które pełnią funkcję jakościowo inną. Nie są one jedynie szczególną postacią regulacji w ramach tego samego reżimu, lecz stanowią normatywną podstawę wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, i to nie na zasadzie kolizyjnej (lex specialis), lecz na zasadzie autonomii regulacyjnej. Nie chodzi tu zatem o każdą regulację szczególną dotyczącą administracyjnej kary pieniężnej, lecz o taki zespół unormowań, który tworzy autonomiczny, odrębny względem działu IVa k.p.a. mechanizm normatywny regulujący dane zagadnienie. Dopiero taka odrębność może uzasadniać niestosowanie przepisów działu IVa w określonym zakresie.

Powyższe rozróżnienie ma charakter fundamentalny, bowiem przepis szczególny koryguje przepis ogólny, zaś przepis odrębny eliminuje jego zastosowanie w określonym zakresie, zastępując je własnym, samodzielnym rozwiązaniem. Te dwie sytuacje nie są tożsame.

Właśnie dlatego art. 189a § 2 k.p.a. nie powinien być odczytywany jako norma pozwalająca na wyłączenie art. 189d czy 189f k.p.a. zawsze wtedy, gdy ustawa materialna przewiduje jakiekolwiek przesłanki niewymierzenia kary, wyłączenia odpowiedzialności, niewszczynania postępowania albo jego umorzenia. Takie rozumienie prowadziłoby do tego, że dział IVa k.p.a. znajdowałby zastosowanie jedynie wyjątkowo, ponieważ zdecydowana większość ustaw przewidujących administracyjne kary pieniężne zawiera pewne elementy szczególne. Byłoby to trudne do pogodzenia z celem wprowadzenia działu IVa k.p.a., którym było ustanowienie ogólnych, gwarancyjnych standardów nakładania administracyjnych kar pieniężnych, odejście od automatyzmu ich nakładania i uwzględnienie zasady proporcjonalności. Analiza systemowa k.p.a. pozwala wskazać trzy kategorie regulacji, które mogą być kwalifikowane jako "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.

Po pierwsze, są to postępowania wyłączone spod reżimu k.p.a. w całości na podstawie art. 3 k.p.a., funkcjonujące w odrębnych porządkach proceduralnych - jak postępowanie karne skarbowe czy postępowania prowadzone na podstawie Ordynacji podatkowej.

Po drugie, są to regulacje dotyczące należności publicznoprawnych, które nie wpisują się w model administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu działu IVa k.p.a. - jak przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich.

Po trzecie, są to przepisy, do których k.p.a. samodzielnie i wyraźnie odsyła jako do regulacji autonomicznych - jak zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego czy tryby wnoszenia podań drogą elektroniczną.

Wspólnym mianownikiem tych trzech kategorii jest ich systemowa zewnętrzność względem modelu kar administracyjnych ukształtowanego w k.p.a. Nie chodzi o przepisy, które modyfikują ten model od wewnątrz, lecz o regulacje, które funkcjonują poza nim. To właśnie ta zewnętrzność, a nie sam fakt odmiennego uregulowania pewnych kwestii, uzasadnia kwalifikację jako "przepisów odrębnych".

Z tej perspektywy art. 92c u.t.d. i art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie należą do żadnej z powyższych kategorii. Prowadzone na ich podstawie postępowania nie są wyłączone spod k.p.a., nie dotyczą należności publicznoprawnych innego rodzaju, a k.p.a. nie odsyła do nich jako do autonomicznych reżimów. Są to przepisy szczególne działające wewnątrz systemu prawa administracyjnego - modyfikujące, lecz nie zastępujące model działu IVa k.p.a.

Powyższy cel wynika wprost z materiałów legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183, VIII kadencja) wyraźnie wskazano, że wprowadzenie działu IVa k.p.a. ma na celu odejście od dotychczasowego modelu automatycznego wymierzania kar i zapewnienie mechanizmów indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej, w tym poprzez obowiązek uwzględnienia zasady proporcjonalności przy nakładaniu kar pieniężnych. Ustawodawca zakładał zatem, że przepisy te będą miały charakter powszechny stanowiąc ogólny standard gwarancyjny a ich wyłączenie będzie wyjątkiem wymagającym wyraźnej, autonomicznej regulacji w przepisach odrębnych. Wykładnia prowadząca do wyłączenia działu IVa k.p.a. na podstawie każdego przepisu szczególnego stoi w sprzeczności z tak rozumianą intencją ustawodawcy.

Art. 92c u.t.d. może być przepisem szczególnym wobec ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, nie jest natomiast przepisem odrębnym wyłączającym stosowanie art. 189d czy 189f k.p.a. Art. 189a § 2 k.p.a. jest przepisem delimitacyjnym, a nie derogacyjnym w sensie powszechnego wyłączania gwarancji kodeksowych.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Organów obu instancji oparte na tezie o braku tożsamości naruszeń z uwagi na odmienność chronionych dóbr przez u.t.d. i p.r.d., naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia ustaleń koniecznych do oceny dopuszczalności kumulacji sankcji w świetle art. 50 w związku z art. 52 ust. 1 KPP. Brak ustalenia treści i wysokości sankcji nałożonej za ten sam przejazd na podstawie p.r.d. uniemożliwił ocenę proporcjonalności łącznej dolegliwości, a tym samym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje Organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).