Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. o sygn. I SA/Sz 871/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę H. B. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i o przyznaniu producentowi – H. B. – jednolitej płatności obszarowej za 2007 r. w kwocie 154 810,64 zł, o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i o umorzeniu postępowania w zakresie przyznania płatności do roślin energetycznych, w związku z wycofaniem przez producenta wniosku w tym zakresie.
Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do dokonanej przez organy obu instancji oceny materiału dowodowego, na podstawie którego odmówiono producentowi przyznania uzupełniającej płatności obszarowej za 2007 r. Chodziło o stwierdzone nieprawidłowości w zadeklarowaniu przez producenta powierzchni gruntów w skali przekraczającej 20%. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 2004.141.18). Podstawę określenia powierzchni do spornych płatności stanowił między innymi raport z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej na miejscu przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli w dniach [...]-[...] lutego 2008 r. W jej wyniku ustalono, że na części działek CB, CC, DI, FA, FB, PB, WB, WC, WD producent nie zrealizował celu uprawy, tj. plonu w postaci rzepaku i jęczmienia jarego, a co za tym idzie, powierzchnie przez niego zadeklarowane w rzeczywistości były mniejsze.
W ocenie Sądu, brak było podstaw do odstąpienia od stosowania sankcji, zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 796/2004, przewidującym taką możliwość w indywidualnych przypadkach z uwagi na wystąpienie wyjątkowych okoliczności (jak w tej sprawie: nadmierne opady deszczu). Wymagało to bowiem po pierwsze, ich formalnego zgłoszenia, po drugie zaś wykazania. Oba te obowiązki spoczywały wyłącznie na skarżącym. Akta sprawy administracyjnej nie wskazują, aby skarżący o wystąpieniu jakichkolwiek okoliczności nadzwyczajnych informował organ przed powiadomieniem go o kontroli na miejscu. Przedłożone zaś przez skarżącego w toku postępowania dokumenty na dowód zaistnienia okoliczności od niego niezawinionych i niezależnych, nie mogły – zdaniem Sądu – być podstawą do odstąpienia od zastosowania obniżek wskazanych w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004
W odniesieniu do protokołów z oszacowania strat z dnia [...] sierpnia 2007 r. i [...] października 2007 r., Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo odmówił im wiarygodności. Przypadki działania siły wyższej, o których stanowi art. 72 rozporządzenia nr 796/2004, winny być bowiem stwierdzone przez właściwe organy, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. Nr 46, poz. 308 ze zm.).
W ocenie Sądu, przedstawione przez producenta protokoły oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady deszczu, nie spełniają wymogów formalnych, gdyż nie zostały sporządzone przez komisję powołaną przez wojewodę, a ponadto jej skład osobowy jest sprzeczny z zasadami wynikającymi z zarządzenia nr 138/99 Wojewody Z. z dnia 14 czerwca 1999 r., które przewiduje w § 1 powołanie Komisji do oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych, działach specjalnych produkcji rolnej oraz infrastrukturze technicznej na terenach wiejskich dotkniętych klęską żywiołową w składzie co najmniej 3-osobowym. Przedmiotowe protokoły zostały sporządzone przez komisję dwuosobową, a zatem wbrew wymogom określonym we wskazanym przepisie. Ponadto protokoły te nie określają wielkości strat w powierzchni upraw. W tych okolicznościach, nie mogły one stanowić dowodu w sprawie.
Zdaniem Sądu, słusznie organy administracyjne odmówiły również wiarygodności opinii rzeczoznawcy majątkowego SITR, gdyż po pierwsze – opinia ta nie jest obiektywna, ponieważ została sporządzona na zlecenie producenta i opiera się na udzielonych przez niego informacjach, wyjaśnieniach i dokumentach. Po wtóre – stanowi raczej przeciwdowód w sprawie, gdyż zawiera stwierdzenie o istnieniu kilku sztuk samosiewu rzepaku, stwierdzonych przez rzeczoznawcę na powierzchni 28 ha, co jednak nie potwierdza, że na całej powierzchni deklarowanej była prowadzona uprawa.
Jednocześnie, ten sam rzeczoznawca stwierdził duże zachwaszczenie gruntów, co z kolei wskazuje na ich znaczną degenerację, charakterystyczną dla długookresowego zaniedbania. Sąd podkreślił ponadto, że przedmiotowa opinia została sporządzona przez jednostkę, której uprawnienia nie zostały potwierdzone w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. Nr 57, poz. 383).
Z kolei, przedłożone przez skarżącego dokumenty potwierdzające zakup nasion czy nawozów mineralnych stanowią jedynie dowód na to, że nasiona i nawóz zostały zakupione, nie wskazują zaś na ich zastosowanie na gruntach zgłoszonych do płatności.
W kwestii zeznań świadków, zasadnie również organy przyjęły, że nie wnoszą one istotnych faktów do sprawy. Z zeznań tych zasadniczo wynika, że skarżący dokonał na spornych gruntach zasiewu rzepaku jarego i jęczmienia jarego, dokonywał oprysków, łąki były koszone, a zboże było położone z uwagi na częściowe zalanie terenu, z której to przyczyny na części działek wypasane były owce innego rolnika.
W ocenie Sądu, organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy, a następnie oceniły go zgodnie z regułami przewidzianymi w art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, zasadnie organ odwoławczy ustalił brak przesłanek faktycznych do odstąpienia zmniejszenia płatności na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia Nr 794/2004. W sprawie słusznie przyjęto, że przeprowadzona, zgodnie z wymogami art. 23 i 25 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, kontrola na miejscu i sporządzony z niej raport, po uwzględnieniu zeznań świadków, jak i pozostałych dowodów w sprawie (opinii protokołu z oszacowania strat, opinii rzeczoznawcy), potwierdzają stwierdzone nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni (różnica 20,65%) i uzasadniają odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.
W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył H. B. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyłączenie zastosowania obniżek i wyłączeń ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy producent rolny poinformuje właściwy organ o powstaniu okoliczności zwalniających go z odpowiedzialności za nieotrzymanie gruntów rolnych zgodnie z zasadami właściwej agrotechniki w terminie 10 dni od daty ustania tych okoliczności, wraz z właściwymi dowodami, gdy w rzeczywistości zastosowanie art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 796/2004 nie jest uzależnione od zgłoszenia tych okoliczności wraz z wymaganymi dowodami w terminie 10 dni od daty ustania okoliczności, zwalniających rolnika z odpowiedzialności.
Kasator stwierdził ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne. Sąd nie stwierdził bowiem, czy wadliwy stan upraw wynikał z wadliwie wykonywanych czynności agrotechnicznych, czy raczej był spowodowany zbiegiem niekorzystnych zdarzeń atmosferycznych, za które producent rolny nie ponosi odpowiedzialności, ograniczając się jedynie do oceny faktu wystąpienia szkód w uprawach oraz faktu ich niezgłoszenia do organu w wymaganym terminie, gdy w rzeczywistości zakres oceny Sądu wyrażony w uzasadnieniu wyroku powinien obejmować również swoim zakresem przesłanki winy lub braku winy producenta rolnego, doprowadzające do takiego stanu użytków rolnych, uniemożliwiając tym samym ocenę przesłanek zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, strona skarżąca nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 141 § 4 tej ustawy, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnianie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzucane niepełne uzasadnienie wyroku, polegające na braku stwierdzenia przyczyny wadliwego stanu upraw, nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 ustawy, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych i ich oceny powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a które nie zostały przez kasatora zarzucone.
Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w ramach prawa materialnego należało przyjąć, że jest także nieuzasadniony. Chodzi o błędną wykładnię art. 68 ust. 1 w związku z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającej wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE.L z 30 kwietnia 2004 r.), rozporządzenie nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. W ocenie kasatora błędna wykładnia jest następstwem przyjęcia, że wyłączenie zastosowania obniżek i wyłączeń ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy producent rolny poinformuje właściwy organ o powstaniu okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za nieutrzymanie gruntów rolnych zgodnie z zasadą właściwej agrotechniki w terminie 10 dni od daty ustania tych okoliczności wraz z właściwymi dowodami, podczas gdy nie jest to uzależnione od takiego zgłoszenia.
Prawidłowa wykładnia wskazuje, że wystąpienie okoliczności spowodowanych niezawinionymi przez rolnika okolicznościami wyklucza możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń mimo braku spełnienia przez rolnika wymogów art. 72 rozporządzenia 796/2004. Stanowisko to kastor wywiódł z wyżej wymienionych podstaw prawnych, choć uzasadnił je tylko w kontekście wymienionego wyżej art. 68 ust. 1 i art. 72 rozporządzenia. Powołane pozostałe przepisy rozporządzenia nie znalazły żadnej argumentacji uzasadniającej ich naruszenie, co spowodowało ich ocenę tylko w kontekście art. 68 ust. 1 i art. 72 rozporządzenia. Brak oceny szerszej wynikał także z braku wskazania przez kasatora konkretnych naruszonych przepisów i należało zaliczyć jako wadliwie przywołanych podstaw kasacyjnych. W postępowaniu przed Sądem II instancji – Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada uprawnień do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną i związany jest jedynie zarzutami prawidłowo zredagowanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej wykładni, uznając przy tym, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w zakresie wyżej wymienionego prawa materialnego zasługuje w pełni na aprobatę.
Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści normy prawnej. Kasator odwołując się do art. 68 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że już samo wystąpienie okoliczności spowodowanych niezawinionymi przez rolnika okolicznościami wyklucza stosowanie obniżek i wyłączeń. Przepis ten określił, że obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Oznacza to, że przepis ten określił przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach, to jest, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w przepisie zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje na obligatoryjny charakter zastosowania tej formy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek.
Należało zatem określić na jakim etapie postępowania przepis ma zastosowanie. Treść jego wyraźnie wskazuje, że regulacja dotyczy etapu wszczynającego złożenie wniosku. W przedmiotowej sprawie chodzi o okres referencyjny, który został objęty działaniem siły wyższej i zobowiązaniami z tym związanymi. Okres ten został zakreślony art. 72 tegoż rozporządzenia. Oznacza to, że są to różne pojęcia i okresy, od których uzależnia się ocenę wyliczenia należnej pomocy. Należało zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia zastosować zmniejszenia i wykluczenia odpłatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej. Obowiązek powiadomienia o skutkach zaistnienia siły wyższej niewątpliwie należał do producenta, gdyż to właśnie on upatrywał podstawę do odstąpienia od zastosowania obniżek.
Powyższe wskazuje, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyjątek od podanej zasady i nie ma zastosowania do okresu referencyjnego, o którym mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Tak więc odwołanie się kasatora nie jest trafne, gdyż okoliczności spowodowane niezawinionymi przez rolnika okolicznościami nie mogły być przyjęte jako mające zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym. Oznacza to, że przepis art. 68 ust. 1 rozporządzenia nie znajdował zastosowania w sprawie, co powoduje, że wykazywanie błędnej jego wykładni nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreślić przy tym należy, że próba wykazywania błędnej wykładni dokonywana była w zupełnym oderwaniu od art. 72 rozporządzenia 796/2004 i art. 51 tego rozporządzenia, gdzie mowa jest o obszarze zadeklarowanym i obszarze ustalonym. Odwołanie się kasatora do art. 68 ust. 1 jako mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu nie znajdowało żadnego uzasadnienia.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i nie zachodzą podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 tej ustawy.