Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1460/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2026 r., sygn. akt III SAB/Lu 53/25 uwzględnił złożoną przez W. R. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu dozorowania pojazdu, w pkt. I stwierdzając, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. II zobowiązał Starostę Zamojskiego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu dozorowania pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] lipca 2022 r. - w terminie dwóch miesięcy; w pkt III przyznając od Starosty Zamojskiego na rzecz W. R. sumę pieniężną w wysokości 5 000 zł; w pkt. IV oddalając skargę w pozostałej części [w zakresie bezczynności – przypis NSA]; w pkt. V zasądzając od Starosty Zamojskiego na rzecz W. R. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W wyroku tym, z powołaniem się na art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późń zm., dalej "p.p.s.a."), sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "k.p.a."), bowiem prowadził, dłużej niż było to niezbędne, postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. o przyznanie i zapłatę należności wynikających z przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] nr rej. [...] - w okresie od [...] września 2010 r. do [...] lipca 2022 r. na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, dalej "u.p.e.a.").

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż wynika to z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy stan rzeczy wykluczał zasadność zarzutu bezczynności organu, dlatego w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starosta Zamojski wielokrotnie wydawał w nieuprawniony sposób akty tamujące bieg postępowania w tej sprawie, choć do jego obowiązków należało zmierzanie do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i nn. k.p.a. Starosta Zamojski:

1. a) postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., nr K.7135.23.2.2022 odmówił przyznania należności (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, dalej SKO, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., nr SKO.KO/40/27/2022 uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgromadzenia kalkulacji kosztów lub dopuszczenia opinii biegłego, a następnie orzeczenia o istocie sprawy),
2. b) postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., nr K.7135.23.4.2022 odmówił wszczęcia postępowania (SKO postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., nr SKO/KO/40/66/2023 uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, formułując ocenę prawną, iż skarżący ma status podmiotu wyznaczonego do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi i przechowywał pojazd na tym parkingu),
3. c) postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r., nr K.7135.23.6.2022 odmówił przyznania W. R. należności (SKO postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r., nr SKO/KO/40/37/2024 uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powtarzając wcześniejszą ocenę co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i orzeczenia o istocie sprawy),
4. d) postanowieniem z dnia 8 maja 2025 r. zawiesił postępowanie w sprawie (SKO postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. uchyliło to postanowienie stwierdzając, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania).

Skarżący kwestionował niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) i prowadzenie postępowania dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość) wnosząc w dniu [...] stycznia 2025 r. ponaglenie do SKO w Zamościu, które postanowieniem z dnia 13 lutego 2025 r., nr SKO/KO/40/15/2025 stwierdziło, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłości postępowania, a nadto nie stwierdziło bezczynności. Starosta Zamojski, wskutek tego postanowienia nie wydał jednak postanowienia kończącego postępowanie, stąd W. R. wniósł skargę do sądu.

Skarga w zakresie przewlekłości postępowania zasługiwała w ocenie sądu pierwszej instancji na uwzględnienie, bowiem Starosta Zamojski wielokrotnie ignorował postanowienia wydawane przez SKO w Zamościu, które w toku instancji zobowiązywały go do przeprowadzenia postępowania dowodowego i załatwienia sprawy poprzez wydanie postanowienia orzekającego o istocie sprawy przyznania skarżącemu wynagrodzenia z tytułu dozoru nad pojazdem. Starosta Zamojski nie wykonywał wskazań wiążących go przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, sformułowanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy formułował też na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. wytyczne co do wykładni prawa, które Starosta Zamojski konsekwentnie ignorował. Wytyczne organu odwoławczego każdorazowo były klarowne, a Starosta Zamojski mimo tego nie podejmował w sprawie wymaganych czynności, choć obowiązek taki wynikał dla niego z art. 139a § 1 k.p.a. Naruszenia prawa ze strony Starosty Zamojskiego były naruszeniami wielokrotnymi, postępowanie do dnia wyrokowania w I instancji nie zakończyło się pomimo wszczęcia go [...] lipca 2022 r. Wytyczne i wskazania organu odwoławczego były ignorowane wielokrotnie i w sposób ewidentny, co przesądzało tak o przewlekłym prowadzeniu sprawy, jak i o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Starosta Zamojski zaskarżając wyrok w części, tj. pkt I, II, III i V wyroku. W skardze kasacyjnej, skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a., przez zastosowanie norm tego przepisu i wykazanie przez Sąd naruszenia przez organ przywołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed Starostą Zamojskim w sprawie z wniosku W. R. nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
2. b) art. 149 § 2 p.p.s.a., przez przyznanie na rzecz W. R. sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 149 § 1 p.p.s.a. warunkujące jej przyznanie.

Starosta Zamojski wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi, względnie o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie organ w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że identyczny problem prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skarżącego, przy niemal identycznym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym, jak również zbliżonym uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji oraz zbliżonych zarzutach kasacyjnych. Wyrokiem z 18 marca 2026 r. sygn. akt II GSK 2845/25, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu uznając, że zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko i pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku, dlatego też w dalszych częściach uzasadnienia posiłkować się będzie argumentacją zaprezentowaną we wskazanym powyżej wyroku.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt a) petitum skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Starosta Zamojski je naruszył, podczas gdy nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. to regulacje posiadające walor kierunkowy. Normują zakres rozstrzygnięcia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten dostrzeże po stronie organu naruszenie przepisów prawa, które definiują stan określony jako przewlekłe prowadzenie postępowania i towarzyszące mu rażące naruszenie prawa. To zatem wyłącznie naruszenie ulokowanych poza tymi regulacjami przepisów może przesądzać o ewentualnym uwzględnieniu skargi kasacyjnej, o ile w świetle przepisów o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego wykazane zostanie, że stan taki (przewlekłości lub przewlekłości powiązany z rażącym naruszeniem przepisów o szybkości postępowania) został przez sąd pierwszej instancji wadliwe zidentyfikowany.

Zarzut naruszenia art. 36 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W skardze kasacyjnej przepis art. 36 k.p.a. przytoczono wyłącznie w petitum, nie poświęcając już w motywach skargi kasacyjnej miejsca na wykazanie, w jaki sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 36 k.p.a. W szczególności nie podjęto próby wykazania, że zawiadomienia kierowane w toku postępowania do skarżącego zawierały usprawiedliwione motywy pozwalające odraczać końcową datę wydania postanowienia załatwiającego sprawę co do istoty.

Podkreślenia jednak wymaga, że zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie mają waloru materialnego w tym sensie, że same w sobie nie tworzą usprawiedliwionej przyczyny niedochowania terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. Ich rolą jest wyłącznie wypełnienie obowiązku informacyjnego względem strony, tj. zapewnienie jej wiedzy o dokonanej przez organ ocenie stopnia skomplikowania sprawy oraz o środkach prawnych kwestionowania ewentualnej bierności organu. W żadnym razie jednak nie przesądzają o trafności takiej oceny i zasadności powstrzymywania się od załatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Regulacja ta, stanowiąc następstwo zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. wprowadza terminy dyscyplinujące organ podczas załatwiania sprawy: termin niezwłoczny (art. 35 § 1 i 2 k.p.a., gdy sprawa nie wymaga gromadzenia przez organ materiału dowodowego), miesięczny (art. 35 § 3 k.p.a., gdy sprawa wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego) i 2-miesięczny (art. 35 § 3 k.p.a., gdy sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany). Postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu należności (zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia) za dozór w postaci przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...], nr rej. [...] w okresie od [...] września 2010 r. do [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., zostało wszczęte [...] lipca 2022 r. Kluczowe dla wyniku sprawy jest to, że obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wydania postanowienia kończącego postępowanie został w stosunku do Starosty Zamojskiego skonkretyzowany z mocy art. 138 § 2 i art. 139a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (w postępowaniu jurysdykcyjnym) oraz z mocy art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (w postępowaniu z ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania), wskutek wydania relacjonowanych wcześniej postanowień SKO w Zamościu.

Starosta Zamojski wielokrotnie w toku postępowania wydawał akty tamujące bieg postępowania (odmawiał przyznania należności bez postępowania wyjaśniającego, odmawiał wszczęcia postępowania i zawieszał postępowanie). Każdorazowo w toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uwzględniało zażalenia formułując wiążące Starostę Zamojskiego w sposób bezwzględny: wytyczne oraz ocenę w zakresie wykładni prawa. W szczególności: a) zobligowało Starostę do wydania postanowienia orzekającego o istocie sprawy, b) oceniło status W. R. jako dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a., prowadzącego w uprawniony sposób w spornym okresie parking, c) zobowiązało do zgromadzenia dowodów na okoliczność wysokości wydatków i wynagrodzenia należnego dozorcy (poprzez wezwanie strony do okazania posiadanych dokumentów a w razie ich braku – do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego). Końcowo, w postępowaniu z ponaglenia również w sposób bezwzględnie wiążący Starostę Zamojskiego, stwierdziło przewlekłość postępowania.

Żadnego z tych aktów administracyjnych Starosta Zamojski nie wykonał. Sprawa o wypłatę należności za zleconą obywatelowi funkcję dozoru nad usuniętym z drogi pojazdem powierzonym mu w związku z wykonywaniem zadania publicznego starosty nie jest sprawą ani skomplikowaną, ani wymagającą ponadprzeciętnych zasobów organizacyjnych lub kadrowych. Przeciwnie, jest sprawą ulokowaną w regulacjach o postępowaniu egzekucyjnym, gdzie organy administracji publicznej winny działać szczególnie sprawnie z uwagi na swoją wykonawczą, niemal techniczną funkcję.

W niniejszej sprawie podanie złożono do Starosty w dniu [...] lipca 2022 r., a w roku 2026 sprawa wciąż oczekuje na rozpatrzenie. Starosta Zamojski pomijał wykonalne oraz prawomocne akty organu wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu). Swoją opieszałością Starosta Zamojski nie tylko naruszył art. 138 § 2 i art. 139a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. w stopniu rażącym, jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na przewlekłość i przyznając skarżącemu kwotę pieniężną, ale też nadszarpnął zaufanie wspólnoty Powiatu Zamojskiego do organów tej jednostki samorządu terytorialnego. Z naruszeniem prawa zmusił skarżącego do oczekiwania na wynik sprawy przez czas oczywiście niewspółmierny do skali prowadzonej spawy. W sprawie, która winna zakończyć się w terminie najpóźniej 2-miesięcznym organ zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia przez ponad 3 lata.

To, że Starosta Zamojski nie może zgodzić się z poglądem prawnym wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu i – jak wynika z motywów skargi kasacyjnej – pragnie wywodzić drogę cywilną jako właściwy tryb ustalania należności strony w badanej sprawie, podważyć status strony jako podmiotu wyznaczonego do usuwania pojazdów oraz przerzucić skutki niedostatków w materiale przedstawianym przez stronę właśnie na nią – nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia jurydycznego, skoro o wszystkich tych kwestiach już prawomocnie przesądziło Kolegium. Nawet gdyby Starosta Zamojski ocenił, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, to zamiast tamować bieg postępowania powinien jeszcze przed wydaniem przez Kolegium wszystkich relacjonowanych wcześniej postanowień, orzec o zwrocie podania zgodnie z art. 66 § 3 zd. drugie k.p.a. Skoro jednak tego nie uczynił, naraził się na wszelkie konsekwencje związane ze zbyt długim prowadzeniem własnego postępowania.

W tych realiach badany zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

Nie można również zgodzić się z organem, że w sprawie sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (tj. w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej zarzut ten oparto na twierdzeniu, że skoro w sprawie nie miała miejsca przewlekłość w realiach rażącego naruszenia prawa, to orzeczenie o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej nie znajdowało podstaw. Jak już wykazano powyżej, w sprawie doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania sprawy, a organ nie podejmował w odpowiednim tempie wymaganych prawem czynności postępowania wyjaśniającego oraz czynności orzeczniczych. Stopień tego naruszenia, jak to wykazano, spełniał wymogi stawiane naruszeniu kwalifikowanemu, rażącemu. Stąd argumentacja przywołana na poparcie tego zarzutu musiała okazać się niewystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako nieznajdującej usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215).