Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., II SA/Go 562/11, oddalił skargę P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Sąd I instancji za podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne.
W związku z uzyskaniem z Krajowego Rejestru Karnego informacji, iż P.K. został, prawomocnym od [...] marca 2009 r., wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowej Soli skazany za przestępstwo opisane w art. 286 § 1 Kodeksu karnego, na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres trzech lat, Starosta Nowosolski pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...]. Jako przyczynę wszczęcia postępowania wskazano w nim, iż P.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. M.P. R.D. przestał spełniać wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W piśmie tym pouczono stronę o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wskazane pismo, z upoważnienia Starosty, podpisała E.G.
W dniu [...] grudnia 2010 r. skierowane zostało do skarżącego pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego z dnia [...] listopada i nadesłania pełnomocnictwa. Pismo to, z upoważnienia starosty, podpisała E.G. W toku postępowania profesjonalny pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt Sądu Rejonowego w Nowej Soli w przedmiocie postępowania o ułaskawienie P.K. Organ I instancji trzykrotnie w dniach [...] stycznia, [...] lutego i [...] marca 2011 r. uzyskiwał informację, iż postępowanie w sprawie ułaskawienia pozostaje w toku. [...] stycznia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Nowej Soli wpłynął wniosek pełnomocnika strony o wyłączenie pracownika organu E.G. z toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia licencji z uwagi na to, że jest ona stroną procesu cywilnego w którym adw. M.R. jest pełnomocnikiem strony przeciwnej, co, zdaniem wnioskodawcy, stwarza wątpliwości co do bezstronności tego pracownika w sprawie administracyjnej.
W złożonym [...] stycznia 2011 r. oświadczeniu E.G. przyznała, iż od kwietnia 2010 r. jest stroną postępowania cywilnego w której jej przeciwnik procesowy reprezentowany jest przez adwokata M. R. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], działający w imieniu Starosty Nowosolskiego Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Nowej Soli odmówił wyłączenia pracownika E.G. z postępowania prowadzonego w sprawie cofnięcia licencji udzielonej P.K. na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że spór cywilny, którego stroną jest wymieniony pracownik nie ma związku ze stroną postępowania administracyjnego i fakt, że pełnomocnik strony jest jednocześnie pełnomocnikiem przeciwnika procesowego w procesie cywilnym nie uzasadnia wniosku o wyłączenie pracownika ze względu na wątpliwości co do jego bezstronności.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], Starosta Nowosolski orzekł o cofnięciu P.K. licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ze względu na brak spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że fakt skazania P.K. za przestępstwo z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwo przeciwko mieniu powoduje, że przestał być spełniony wymóg dobrej reputacji o jakim mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.), niezbędny do wykonywania działalności licencjonowanej, co uzasadnia cofnięcie stronie licencji stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.
Od powyższej decyzji P.K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Starosty Nowosolskiego.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy cofnięcie licencji było w pełni zasadne. Zdaniem organu odwoławczego cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego w przypadku skazania uprawnionego z licencji za przestępstwo przeciwko mieniu jest bowiem obligatoryjne.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że – w jego przekonaniu – w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem w żaden sposób nie wykazała, że wspomniana wadliwość uniemożliwiła jej wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Podobnie organ odwoławczy ocenił możliwe naruszenie art. 24 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej, który nie prowadzi sprawy, jest stroną procesu cywilnego, w którym z kolei pełnomocnik strony reprezentuje przeciwnika procesowego. Zdaniem organu II instancji stan taki nie mieści się w żadnej z podstaw wyłączenia przewidzianych przez wspomniany przepis k.p.a.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł P.K., zarzucając rozstrzygnięciu organu II instancji w szczególności naruszenie art. 10 k.p.a. oraz 24 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., II SA/Go 532/11, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał obszernej wykładni przepisów u.t.d. mających zastosowanie w sprawie, wskazując, że – ze względu na fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowej Soli z dnia 12 listopada 2007 r., VI K 483/05, skarżący został prawomocnie skazany z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwo przeciwko mieniu, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a u.t.d. organ był obowiązany do cofnięcia mu licencji.
Jednocześnie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku postępowania przed organem I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd przywołał utrwalony pogląd orzecznictwa, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie w rozpoznawanej sprawie nie tylko organ I, ale również II instancji nie zawiadomiły strony skarżącej o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale – zdaniem Sądu – nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podkreślił, że organ I instancji zasięgał trzykrotnie w toku postępowania informacji o aktualnym stanie postępowania o ułaskawienie, ostatni raz w dniu wydania decyzji tj. [...] marca 2011 r., uzyskując wiedzę o tym, iż sprawa pozostaje w toku i nie został wyznaczony termin posiedzenia sądu karnego.
W okolicznościach sprawy wpływ postępowania o ułaskawienie na wynik prowadzonej z urzędu sprawy o cofnięcie skarżącemu licencji organ I instancji mógłby rozważać jedynie w sytuacji powzięcia wiadomości o skorzystaniu przez Prezydenta RP z przysługującego mu uprawnienia. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ II instancji wprawdzie informacji o stanie postępowania o ułaskawienie przed wydaniem decyzji nie zasięgnął, ale wobec przyznania na rozprawie przez stronę skarżącą, iż postępowanie o ułaskawienie nadal się toczy, jego zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji przed odniesieniem się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. wskazał, że nie zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. na wskazywaną przez pełnomocnika okoliczność, iż pracownik organu I instancji E.G. "wbrew ustaleniom SKO podejmuje czynności w sprawie cofnięcia licencji" skarżącemu, bowiem wniosek dowodowy nie zmierzał do wyjaśnienia istotnej wątpliwości (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., wskazując, że nawet gdyby przyjąć w niniejszej sprawie pogląd odmienny, to pozostawałoby ono bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego ze względu na materialnoprawną poprawność decyzji podjętych przez organy w niniejszej sprawie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznanie, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w:
- a) przyjęciu, iż nie każde naruszenie prawa czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nadto naruszenie art. 10 k.p.a. jest uznawane za kwalifikowane i nie ma znaczenia, jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie;
- b) poprzez ograniczenie przyczyn prawa do końcowego zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego jedynie do możliwości składania dalszych wniosków dowodowych, w sytuacji gdy prawo to umożliwia stronie również ustalenie, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia;
- 2) art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż:
- a) pracownik organu administracji publicznej, który pozostaje w sporze z osobą reprezentowaną przez pełnomocnika strony nie podlega wyłączeniu, w sytuacji gdy okoliczność taka może wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika;
- b) podpisanie pism w toku postępowania administracyjnego nie świadczy o udziale w tym postępowaniu, w sytuacji gdy przez udział pracownika w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć zarówno sytuację, w której pracownik ten podpisał zaskarżoną decyzję, jak i sytuację, gdy pracownik ten dokonywał czynności procesowych w postępowaniu przed organem niższej instancji;
- 3) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż organ administracji publicznej w postępowaniu o cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie ma obowiązku ustalić wyniku postępowania w przedmiocie ułaskawienia, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne powinno uwzględniać całokształt okoliczności w zakresie prawnokarnej sytuacji osoby skazanej, a nie ograniczać się do ustalenia faktu prawomocnego skazania;
- 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma podpisanego przez E.G., w sytuacji gdy dowód ten wykazywał, iż pracownica ta wbrew ustaleniom faktycznym bierze udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania i wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut dotyczący wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został powiązany z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kwestia stosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie może być oderwana od realiów rozpoznawanej sprawy, co oznacza, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie ocen dotyczących tego, na czym polegał udział strony w postępowaniu oraz jakie możliwości miała zapewnione strona w zakresie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dokonanie takiej oceny może być podstawą wnioskowania co do tego, czy brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i brak wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Jakkolwiek zasada postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. należy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jednak nie może być rozumiana i stosowana w sposób abstrakcyjny. W każdym razie brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie może być w każdym przypadku utożsamiany z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których podjęto wykładnię art. 10 § 1 k.p.a. pominięto konteksty stanu faktycznego, będące podstawą formułowania stanowisk w tych orzeczeniach sądowych.
Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że to, że strona nie została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i na skutek tego, przed wydaniem decyzji, nie wypowiedziała się odrębnie co do zgromadzonych dowodów i materiałów, powinno być odnoszone do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a także do tego, czy to uchybienie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to bowiem uchybienie przepisom postępowania, które jak każde naruszenie przepisów postępowania może mieć różną postać. W jednym przypadku może nie mieć wpływu na wynik postępowania, a w innym przypadku może prowadzić nawet do stwierdzenia, że strona nie brała udziału w postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną było skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, którego popełnienie obliguje organ do cofnięcia licencji, co nie było przez skarżącego kwestionowane, a także kwestia, jaki jest wynik postępowania o ułaskawienie skarżącego. Otóż ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie zostało podważone, że postępowanie o ułaskawienie nie zostało zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wszystkie zaś zarzuty skarżącego sprowadzają się jedynie do tego, że nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, mimo tego, że nie kwestionuje tej zasadniczej okoliczności, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a także później – nie został ułaskawiony. Z tego względu nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy kwestia pominięcia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy postępowania o ułaskawienie. Nie można bowiem przyjąć, że z uwagi na toczące się postępowanie o ułaskawienie organ nie mógł wydać zaskarżonej decyzji i powinien oczekiwać na zakończenie postępowania ułaskawieniowego.
Nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Ocena naruszenia tego przepisu przez organy orzekające w sprawie również musi być odnoszona do realiów rozpoznawanej sprawy i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nawet gdyby podzielić ocenę, że organ powinien wyłączyć pracownika z przyczyn, na które powołał się skarżący, to odmowa wyłączenia tego pracownika w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miała wpływu na wynik postępowania. Po pierwsze, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia na podstawie akt sprawy, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., a przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2011 r., pracownik organu E.G. podejmowała czynności w tej sprawie, zaś decyzja z upoważnienia Starosty Nowosolskiego została wydana przez naczelnika wydziału komunikacji A.K. Pismo, na które powołuje się skarżący z dnia 4 sierpnia 2011 r., podpisane przez E.G. nie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. To, że organ nie wyłączył pracownika nie może samo przez się oznaczać, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skoro nie ma żadnych dowodów na okoliczność, że pracownik ten po odmowie jego wyłączenia uczestniczył w podejmowaniu czynności i wydaniu decyzji.
Po drugie, nie można pominąć, że podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego wynika z ustaleń, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, czego skarżący nie kwestionował, a więc nie występowało w sprawie inne zagadnienie, z którym można wiązać ocenę, czy sprawa została rozpoznana przez pracowników organu w sposób bezstronny w warunkach, które gwarantuje art. 24 § 3 k.p.a.
Z tych względów nie można także przyjąć, że został naruszony w postępowaniu sądowym art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód z dokumentu, na który powołuje się skarżący w postaci pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie potwierdza, że E.G. uczestniczyła w podejmowaniu decyzji organu I instancji, ponieważ pismo to dotyczy innego postępowania. Nieprzeprowadzenie tego dowodu nie miało wpływu na wynik sprawy i Sąd I instancji mógł odmówić przeprowadzenia tego dowodu, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.