Uzasadnienie
I. Wyrokiem z 23 stycznia 2014r. sygn. akt: VI SA/Wa 2022/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2013r. [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej-ustawa o świadczeniach) oraz art. 138§1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. K. – uchylił zaskarżoną decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2013r. nr [...] w części uznającej W. K. za objętego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia poza rolniczej działalności gospodarczej w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. oraz stwierdził, że W. K. nie jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w W., w dniu 12 marca 2012r. złożył do [...] OW NFZ wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez W. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Dyrektor [...] OW NFZ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia okresu podlegania W. K. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, o czym zawiadomił stronę. W toku postępowania organ I instancji uzyskał zaświadczenie z Urzędu Miasta w W. z którego wynikało, że W. K. rozpoczął działalność gospodarczą w dniu 1 marca 1999r., a z dniem 30 listopada 2005r. ją zlikwidował. Strona złożyła zaświadczenia wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. o wysokości uzyskanego przychodu w latach 2002-2005, tj.: zaświadczenia z tytułu działalności opodatkowanej w formie zryczałtowanej. Strona złożyła oświadczenie, że pozarolniczą działalność gospodarczą prowadziła w okresach: od 1 stycznia 2002r. do 30 czerwca 2002r., od 1 stycznia 2003r. do 30 czerwca 2003r., od 1 grudnia 2003r. do 31 grudnia 2003r., od 1 stycznia 2004r. do 30 czerwca 2004r. oraz od 1 stycznia 2005r. do 30 czerwca 2005r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w korespondencji skierowanej w toku postępowania do [...] OW NFZ wyjaśnił, iż W. K. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zgłosiła się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od 01.03.1999r. do 30.06.2002r., od 01.01.2003r. do 30.06.2003r., od 01.12.2003r. do 30.06.2004r. oraz od 01.01.2005r. do 30.06.2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał, że strona złożyła dokumentację rozliczeniową za okres: od marca 1999r. do czerwca 1999r., od listopada 1999r. do czerwca 2002r., od stycznia 2003r. do czerwca 2003r., od grudnia 2003r. do czerwca 2004r., od stycznia 2005r. do czerwca 2005r., natomiast za kwiecień i maj 1999r. dokumentacja została utworzona z urzędu. W. K. opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej za okres: od marca 1999r. do czerwca 1999r., od listopada 1999r. do czerwca 2002r., od stycznia 2003r. do czerwca 2003r., od grudnia 2003r. do czerwca 2004r., od stycznia 2005r. do czerwca 2005r.
Z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie zatrudniał pracowników, ani też nie zgłaszał do ubezpieczenia zdrowotnego osób współpracujących. Posiadał inny tytuł do ubezpieczeń społecznych (zatrudnienie) i spełniał warunki do wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Organ I instancji oparł się na oświadczeniu strony, zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, dokumentach rozliczeniowych i fakcie opłacenia składek. Jednocześnie organ wskazał, że za okres marzec 1999r.-czerwiec 2000r. co do którego strona nie wypowiedziała się odnośnie do prowadzenia w tym czasie działalności gospodarczej-należało uznać, że działalność tę strona prowadziła, bowiem za ten czas złożyła dokumenty rozliczeniowe i opłaciła składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Powołując się na art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach – organ I stwierdził, że W. K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie: od 1 marca 1999r. - do 30 czerwca 2002r., od 1 stycznia 2003r. do 30 czerwca 2003r., od 1 grudnia 2003r. do 30 czerwca 2004r. oraz od 1 stycznia 2005r. do 30 czerwca 2005r.
W dniu 27 marca 2013r. dyrektor OW NFZ wydał decyzję stwierdzającą, że W. K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresach: od 1 marca 1999r. do 30 czerwca 2002r., od 1 stycznia 2003r. do 30 czerwca 2003r., od 1 grudnia 2003r. do 30 czerwca 2004r. i od 1 stycznia 2005r. do 30 czerwca 2005r.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, że w stanie prawnym przed 20 września 2008r. nie istniała formalno-prawna możliwość zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej. Stwierdził, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z akt sprawy wynikało, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Inspektorat w W. w piśmie z 10 grudnia 2012r. poinformował, że strona postępowania opłaciła składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej za okres: 03/99-06/99, 11/99-06/02, 01/03-06/03, 12/03-06/04, 01/05- 06/05 oraz złożyła dokumenty rozliczeniowe. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach w przypadku, gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.
Prezes NFZ wyjaśnił, że nie zajmuje się wymierzaniem, pobieraniem i egzekucją składek na ubezpieczenie zdrowotne, zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach - sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.
- III. Skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. Wskazał, że zaskarża ją w części, w której organ nie rozpoznał odwołania bowiem z treści sentencji decyzji wynika, że organ odwoławczy rozpoznał decyzję jedynie w zakresie objętym okresem od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. pozostawiając nie rozpoznaną pozostałą część odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) rażące naruszenie materialnego prawa o ubezpieczeniu zdrowotnym, w szczególności przepisów ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy z 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, które obowiązywały w okresie objętym przedmiotem sprawy, z powodu ich niezastosowania oraz przepisów art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na ostateczną treść orzeczenia oraz wynikającego z art. 2, art. 31, art. 32, art. 217 Konstytucji RP nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady proporcjonalności sankcji, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu dyskryminacji i nierównego traktowania:
- a) poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie przepisów art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu składek poprzez niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię uprawnień kompetencyjnych zawartych w przepisach przesłanek w art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach wskutek czego doszło do zaniechania ustalenia przesłanek przedawnienia, a organ działał w zakresie objętym przedawnieniem;
- b) poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a.
- 2) nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, skutkiem czego jest orzeczenie o uznaniu zaistnienia podstaw prawnych do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym według zasad zawartych w przepisach nieobowiązujących w okresie objętym przedmiotem sprawy, co uszło uwadze organowi odwoławczemu, a czym organ drugiej instancji, dopuścił się naruszenie obowiązujących ówcześnie przepisów oraz zasad ogólnych postępowania poprzez zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, w takim stopniu, którego skutkiem jest istotny wpływ na treść decyzji,
- 3) zaniechanie w postępowaniu odwoławczym właściwego rozpoznania i oceny przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów,
- 4) sprzeczność sentencji decyzji z treścią uzasadnienia i z aktami ubezpieczonego;
- 5) wydanie zaskarżonych decyzji z przekroczeniem instytucji tzw. przedstawicielstwa administracyjnego, określonego przepisami art. 268a k.p.a. przez osoby nieuprawnione, co wynika wprost z części wstępnej decyzji, a stronie nie przedstawiono imiennego pisemnego upoważnienia do działania tych osób imieniem organu, czym organ wykazał brak znajomości podstawowego aktu prawnego-K.p.a.;
- 6) w sposób niezrozumiały, rozwlekły i niezgodny z obowiązującymi przepisami przedstawił uzasadnienie, któremu nie można przyznać przymiotu uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego,
- 7) lakonicznie zbył konieczność oceny i analizy zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, nie wykazał jakie to przepisy powszechnie obowiązującego prawa definiują strony bezkrytycznie przyjęty przymiot ubezpieczonego w okresie, w którym drukami wskazanymi w przepisach wykonawczych skarżący dokonał wyrejestrowania z ubezpieczenia, skutkiem czego przypisał sobie uprawnienie by "słusznie przedłożył" ponad obowiązujący system prawa niezdefiniowany "interes społeczny wyrażający się w obejmowaniu ubezpieczeniem zdrowotnym wbrew obowiązującym przepisom i czynie bezprawnych działań ukierunkowanych na pokrzywdzenie strony.
Odpowiadając na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.
- III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była niezasadna.
W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w art. 109 ust. 1 tej ustawy, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. W okresie objętym zaskarżoną decyzją miały zastosowanie przepisy: art. 8 pkt 1 lit c ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym obowiązującej do 31 marca 2003r.; art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia obowiązującej do 30 września 2004r.; oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008r. oraz w brzmieniu obowiązującym po tym dniu, które w zw z art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmują obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, prowadzące pozarolniczą działalność lub są osobami z nimi współpracującymi - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności, a od dnia 20 września 2008r. - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.
Art. 14a ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej dodany przez art. 1 pkt 6 ustawy z 10 lipca 2008r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustawi, stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na stwierdzenie, że w okresach wymienionych w sentencji decyzji organu I instancji z uwzględnieniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że skarżący nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. - skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, skutkującą, na podstawie zacytowanych powyżej przepisów, objęciem obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Z zaświadczenia Urzędu Miasta w W. z 5 kwietnia 2012r. wynika, że skarżący rozpoczął działalność gospodarczą 1 marca 1999r., a zlikwidował ją 30 listopada 2005r. Z akt sprawy wynika również, że skarżący z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej zgłosił się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od 01.03.1999r. do 30.06.2002r., od 01.01.2003r. do 30.06.2003r., od 01.12.2003r. do 30.06.2004r. oraz od 01.01.2005r. do 30.06.2005r., a w okresach od marca 1999r. do czerwca 1999r., od listopada 1999r. do czerwca 2002r., od stycznia 2003r. do czerwca 2003r., od grudnia 2003r. do czerwca 2004r., od stycznia 2005r. do czerwca 2005r. opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Z akt sprawy wynika również, że w okresie 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, czego wyrazem było zawiadomienie właściwego Urzędu Skarbowego o faktycznym zawieszeniu działalności, a następnie o jej podjęciu. Okoliczność tę potwierdza również fakt nieopłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne w wymienionym okresie, czego dowodem jest pismo ZUS z 10 grudnia 2012r.
Przyjęty przez Prezesa NFZ okres podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego opierający się na założeniu, że dla ustalenia okresów podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego decydujące są okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie daty dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bądź jego wykreślenia jest trafny i znajdujący swe potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji - wynika, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające (uzyskując informacje poparte dokumentami odnośnie do prowadzonej przez skarżącego działalności m. in. od samego skarżącego oraz właściwego urzędu gminy oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), którego celem było ustalenie faktycznego okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Najdobitniejszym tego wyrazem jest fakt wydania przez Prezesa NFZ decyzji częściowo reformatoryjnej na podstawie art. 138§1 pkt 2 K.p.a., wobec wykazania przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, że w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. dokonał faktycznego zawieszenia działalności gospodarczej.
Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję dyrektora [...] OW NFZ z 27 marca 2013r. w części uznającej skarżącego za objętego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia poza rolniczej działalności gospodarczej w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. oraz stwierdził, że nie jest on objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia w pozarolniczej działalności gospodarczej okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. Wykazany przez skarżącego okres faktycznego zawieszenia działalności gospodarczej koreluje z materiałem zebranym w postępowaniu wyjaśniającym i potwierdza, że istotnie w okresie od 4 czerwca 1999r. do 30 października 1999r. skarżący nie prowadził pozarolniczej działalności, co skutkuje niepodleganiem z tego tytułu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego za ten czas.
Jednocześnie ze względu na redakcję sentencji zaskarżonej decyzji – Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2012r. sygn. akt: II GSK 1531/10 oraz doktrynę (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005 s. 802, "Kodeks postępowania administracyjnego" – Komentarz pod red. prof. Marka Wierzbowskiego oraz prof. Aleksandry Wiktorowskiej, s. 772), że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
Sąd wyjaśnił, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w nieuchylonej części stanowi tylko potwierdzenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności i nie odnosi się do kwestii opłacania składek przez ubezpieczonego. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 109 pkt 1 i 5 ustawy o świadczeniach, o obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym orzekają organy Narodowego Funduszu Zdrowia, natomiast składki odprowadzane są na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który uprawniony jest do ich wymierzania i pobierania, a dokonując tego, obowiązany będzie wziąć pod uwagę regulacje dotyczące zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Z tego powodu również tylko Zakład Ubezpieczeń Społecznych władny jest rozstrzygać o przedawnieniu, czy umorzeniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stąd bezprzedmiotowy jest zarzut pominięcia przez organy przepisów o przedawnieniu roszczeń z tytułu nieuiszczonych składek.
Odnośnie zarzutu przekroczenia przez organy instytucji przedstawicielstwa administracyjnego i nie przedstawienia skarżącemu imiennego upoważnienia do działania w imieniu organów osób, które podpisały decyzje – Sąd wskazał, że na jego wezwania organ złożył do akt sprawy upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora ds. Medycznych [...] OW NFZ G. Z. do wydania decyzji w imieniu dyrektora [...] OW NFZ, a ze względu na ilość sprawy toczących się przed Sądem dotyczących kwestii ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego – faktem znanym Sądowi z urzędu jest prawidłowość upoważnienia osoby, która wydała skarżoną decyzję do działania w imieniu Prezesa NFZ. W skardze pełnomocnik skarżącego wyraźnie stwierdził, że w toku swej działalności zawodowej zetknął się z upoważnieniem udzielonym K. F. działającemu z upoważnienia Prezesa NFZ. Niepowołanie zaś w podstawie skarżonych decyzji przepisu art. 268a K.p.a. nie czyni ich wadliwymi, albowiem okoliczność, że zostały one wydane przez osoby upoważnione na podstawie wskazanego przepisu wynika ze sposobu ich podpisania, tj. opatrzenia klauzulą, że wydane zostały z upoważnienia organu.
Podpisanie decyzji przez zidentyfikowaną osobę, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynika, że osoba ta została upoważniona przez piastuna organu do jej wydania - potwierdza, że decyzja ta stanowi przejaw woli organu.
Organy obu instancji sporządzając uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć w zasadzie sprostały wymogom stawianym przez normę wypływającą z art. 107 § 3 K.p.a. oraz wyjaśniły powody, które legły u podstaw zapadłych rozstrzygnięć. W szczególności znalazło się w nich odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego, został ustalony stan faktyczny sprawy oraz wykazany związek pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości podniesiono, że granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji wynikają z przepisu art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy posiada kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a nie jak tego oczekuje skarżący wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., a przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie tej zasady.
IV. W. K. działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów:
1). materialnego prawa o ubezpieczeniu zdrowotnym, w szczególności przepisów ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy z 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, które obowiązywały w okresie objętym przedmiotem sprawy, z powodu ich niezastosowania oraz przepisów art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na ostateczna treść orzeczenia oraz wynikającego z art. 2, art. 31, art. 32, art. 217 Konstytucji RP nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady proporcjonalności sankcji, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu dyskryminacji i nierównego traktowania, a). poprzez pominięcie i niezastosowanie przepisów art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu składek poprzez niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię uprawnień kompetencyjnych zawartych w przepisach przesłanek zawartych w tych przepisach art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskutek czego doszło do zaniechania ustalenia przesłanek przedawnienia a organ działał w zakresie objętym przedawnieniem, b). poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, zasad ciężaru dowodu i mocy dowodowej druków urzędowych przed domniemaniem i uznaniem sądowym w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art.11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. 2). naruszenie art. 3§1, art. 106 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 75§1, 77§1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego.
Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o wnioskowane przez stronę dowody a przyjął domniemanie, iż skarżący miał dostarczyć organowi jak i Sądowi opieczętowaną przez Urząd Skarbowy w W. Księgę przychodów i rozchodów a więc okoliczność wymagana,,z czasów gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane" jak stanowi Preambuła Konstytucji RP. Skoro wątpliwości dotyczące jaka czynność skarżącego mogła przekonać Sąd, poza powyżej wymienioną Księgą, że skarżący nie wykonał, jak stanowi przepis, a nie tylko-nie prowadził on we wskazanych okresach pozarolniczej działalności gospodarczej-nie mogły zostać usunięte w toku postępowania sądowego to należało decyzję uchylić.
Sąd nadał przymiot działania zgodnego z prawem, mimo, że organy administracji realizują jednostronna, subiektywną, by nie nazwać swawolną wolę zagarnięcia środków finansowych dla siebie z części stanowiącej podatek od osób fizycznych, czy dopuścił się rażącego naruszenia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przepisów art. 153 i art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania a to celem ustalenia rzeczywistego okresu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku w trybie art. 61§3 w zw z art. 193 p.p.s.a., 3) w wypadku uznania skargi kasacyjnej za zasadną, zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania przez NSA w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, 4) uznanie skargi za wniesioną w terminie o którym mowa w przepisach art. 83§2 p.p.s.a., 5) na wypadek oddalenie skargi kasacyjnej zaniechanie obciążenia skarżącego kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego organu administracji, 6) zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia wpisu od skargi kasacyjnej, bowiem posiadane środki przeznaczone na lekarstwa dla siebie i małżonki, koszt rehabilitacji, oboje są w podeszłym wieku, sami ponoszą koszty utrzymania nieruchomości, zobowiązania publiczno-prawne, opłaty za odpady i niewiele pozostaje im nawet na pożywienie z powodu środków finansowych nie kupują odzieży.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Skarżący w skardze kasacyjnej powołał się na naruszenie prawa materialnego, tj. materialnego prawa o ubezpieczeniu zdrowotnym, w szczególności przepisów ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy z 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, które obowiązywały w okresie objętym przedmiotem sprawy, z powodu ich niezastosowania jak również niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, zasad ciężaru dowodu i mocy dowodowej druków urzędowych przed domniemaniem i uznaniem sądowym. Skarżący kasacyjnie nie wskazał (w ramach tych zarzutów), które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd I instancji, dokonujący kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Występujące uchybienie w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które sprowadza się do nieprawidłowego sformułowania tych zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej, spowodowało, że powyższe zarzuty nie mogły być uwzględnione.
Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że część wstępna skargi kasacyjnej, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, została częściowo zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 pkt 1 i 176 p.p.s.a. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183§1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09).
W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia prawa musi być postawiony jednak wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważyć trzeba kwestie związane z przepisami postępowania. Sygnalizowana sekwencja rozważań jest przy tym szczególnie uzasadniona w rozpatrywanej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesądzające znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa materialnego.
Uznając wskazane zarzuty za pozbawione uzasadnionych podstaw przypomnieć należało, że kryteria kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określone zostały w art. 1§2 p.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli działalności administracyjnej według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3§1 i §2 p.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów mogło dojść wyłącznie wówczas, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zatem za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać podniesione w tym zakresie zarzuty w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowaniaadministracyjnego - art. 145§1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenie nieważności - art. 145§1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211).
Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.
Materiał dowodowy został skrupulatnie zgromadzony przez organy administracji z poszanowaniem wszystkich reguł dowodowych. Organ z urzędu zwrócił się nie tylko do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. ale także do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia i wyjaśnienia rzeczywistego okresu rozpoczęcia działalności gospodarczej, jej zawieszenia i podjęcia czyli tego kiedy faktycznie skarżący prowadził działalność gospodarczą, z tytułu której winien podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sam skarżący nie przejawiał inicjatywy dowodowej, bowiem w toku postępowania przed organem I instancji, mimo skierowania do niego sześciu pism, nie odpowiedział na żadne z nich. Dopiero na etapie składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przedstawił jeden dokument z którego wynikało, iż faktycznie zawiesił działalność gospodarczą, co zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Nie może tym samym odnieść zamierzonego skutku, zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 3§1, art. 106 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 75§1, 77§1 oraz 80 k.p.a.
Wskazać także należy, że zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. jest wadliwie sformułowany bowiem dla przyjęcia poprawnej jego konstrukcji niezbędnym było sprecyzowanie, która konkretnie jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona bowiem składa się on z pięciu paragrafów. Taka redakcja zarzutu, jako wadliwa, uniemożliwia jego rozpoznanie.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przedawnieniu, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. podlegają jedynie należności z tytułu składek. Stąd też zarzut przedawnienia może być brany pod uwagę tylko w sprawach decyzji wydawanych przez ZUS wymierzających wysokość składek, w tym ustalających wysokość zaległości w opłacaniu składek i zobowiązujących do ich zapłacenia. W ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Kwestia przedawnienia może być ewentualnie rozpatrywana w przypadku prowadzenia przez ZUS postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne i ich wymagalności.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stwierdzić należy że jest on nieusprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 102 ust. 5, pkt 24 cyt. ustawy do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie. Wedle zaś art.109 ust. 5 odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.
W przedmiotowej sprawie, Prezes NFZ wydał decyzję administracyjną w sprawie należącej do jego kognicji przy zachowaniu wszelkich reguł proceduralnych a to oznacza, że organ orzekając o podleganiu przez Skarżącego W. K. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie uchybił powyższym przepisom.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.