Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 987/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. (dalej: WSA w Ł., Sąd I instancji) oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. (dalej: SKO) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. SKO w P. T. utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia P. K. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów wydanego w dniu [...] stycznia 2003 r.
Organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący poświadczył nieprawdę, stwierdzając dokonanie badania technicznego pojazdu w dniu [...] czerwca 2010 r. w dowodzie rejestracyjnym ciągnika rolniczego marki U. [...] oraz w dowodzie rejestracyjnym ciągnika rolniczego marki U. [...]; w dniu [...] lipca 2010 r. w dowodzie rejestracyjnym ciągnika rolniczego marki U.[...]; w dniu [...] lipca 2010 r. w dowodzie rejestracyjnym ciągnika rolniczego marki U. [...] oraz w zaświadczeniu o przeprowadzonym badaniu technicznym ciągnika rolniczego marki U., podczas gdy w istocie badań technicznych tych pojazdów w ogóle nie wykonał. Organ wskazał, że dopuszczenie się wymienionych uchybień przez skarżącego wynika zarówno z treści wyroku Sądu Rejonowego w P. T. w sprawie o sygn. akt II K 577/11 stwierdzającego poświadczenie nieprawdy przez skarżącego w zakresie potwierdzenia wykonania okresowych badań technicznych wymienionych pojazdów, jak również z protokołu kontroli przeprowadzonej w Stacji Kontroli Pojazdów "G." Z. R., w której jako diagnosta zatrudniony był skarżący.
Z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2011r. i załączonych do niego wydruków z rejestru przeprowadzonych badań - wynika fakt wystawienia zaświadczeń o przeprowadzonych badaniach technicznych pojazdów opisanych w wyroku sądu karnego. Sąd karny uznając oskarżonego winnym zarzucanych mu czynów z art. 228 § 1 i 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, dalej: k.k.) w zw. z art. 271 § 1 k.k., w zw. z art. 11 § 2 k.k. wymierzył skarżącemu łączną karę jednego roku pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby dwóch lat, na podstawie art. 41 § 1 k.k. w zw. z art. 91 § 1 k.k. orzekł wobec oskarżonego zakaz wykonywania zawodu diagnosty na okres jednego roku.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. K. wniósł skargę do WSA w Ł. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisu art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, dalej: p.r.d.) poprzez uznanie, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty bez przeprowadzenia własnego i pełnego postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady zaufania obywatela do państwa oraz zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego.
W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
WSA w Ł. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ww. ustawy, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Sąd I instancji zaznaczył, że w uchwale 7 Sędziów z dnia 12 marca 2012r., II GPS 2/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.
Biorąc pod uwagę wskazaną uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny jest zarzut skarżącego, iż organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozważyły całego materiału dowodowego. Według WSA w Ł., organy ustaliły prawidłowy stan faktyczny i wyjaśniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą dokonanych przez organy ustaleń faktycznych były ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2012r., na mocy którego skarżący został uznany za winnego poświadczenia nieprawdy stwierdzając dokonanie badania technicznego przedmiotowych pojazdów, podczas gdy w istocie badań technicznych tych pojazdów nie wykonał.
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że wprawdzie w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) brak jest regulacji, z której wynikałoby wprost, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej, ale w opinii sądu takim przepisem może być regulacja art. 76 § 1 k.p.a. Za nieuprawniony Sąd I instancji uznał zarzut, że organy nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego. Ustalenia wynikające z kontroli stacji diagnostycznej, w której zatrudniony był skarżący wykazały, że skarżący będąc zatrudnionym w charakterze diagnosty poświadczył przeprowadzenie badań technicznych pojazdów w datach wynikających z prawomocnego wyroku sądu karnego, o czym świadczą wydruki komputerowe rejestru badań technicznych, gdy w rzeczywistości czynności tych nie dokonał.
Wszystkie te dowody świadczą o tym, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Ponadto Sąd wskazał, że okoliczności, których udowodnienia domagał się skarżący stosownym wnioskiem zostały już zdaniem organu i Sądu udowodnione w postępowaniu przed sądem karnym. W ocenie Sądu, prawomocny wyrok za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych pojazdów należy tak oceniać, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, czego konsekwencją jest cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych.
Sąd jednocześnie wskazał, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d. nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ skarżący w ogóle nie przeprowadził badań technicznych pojazdów, co do których wydał zaświadczenie o pozytywnym badaniu technicznym.
Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego, iż cofnięcie uprawnienia diagnosty stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady zakazującej dwukrotnego karania za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Nie można uznać, że zachwiana została proporcja pomiędzy konsekwencjami uchybień diagnosty, o których mowa w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d., a skutkiem takich uchybień, jakim jest cofnięcie uprawnienia diagnoście. Odnosząc się do drugiej z zasad Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta, co do zasady powinien ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty. Sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty nie jest więc tożsama z sankcją karną w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty przez określony czas. Są to dwie niezależne od siebie i nie konkurujące ze sobą sankcje, mające odmienny charakter.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 p.r.d. wobec niezgodności z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i zakazu podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego (ne bis in idem) i uznania, że przepis ten może być stosowany w ustalonym stanie faktycznym w sytuacji jednoczesnego występowania sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych oraz uprzedniego orzeczenia wobec diagnosty przez sąd w postępowaniu karnym środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego na podstawie art. 41 k.k. Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Niewłaściwe zastosowanie - to zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu w sytuacji, w której nie powinien on zostać zastosowany lub przeciwnie -niezastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu, mimo że powinien on zostać zastosowany.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Niemniej jednak, pomimo powyższej wady sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów, mając na uwadze stanowisko pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), według którego podstawy kasacyjne mogą być również wydedukowane z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 492).
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 p.r.d. – przez błędną jego wykładnię naruszającą konstytucyjny zakaz podwójnego karania za ten sam czyn nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z powyższym przepisem starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli /.../ stwierdzono:
- 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania;
- 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z brzmienia przytoczonego przepisu Sąd I instancji wywiódł, że organ jest zobowiązany do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych w przypadku wystąpienia nawet jednej z dwu przesłanek, określonych w tym przepisie a sposób ujawnienia naruszeń w wykonywaniu badań technicznych pojazdów nie ma podstawowego znaczenia dla zastosowania przewidzianej w nim sankcji.
W przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 84 ust.3 pkt 2 p.r.d., co zostało wyraźnie wykazane przez organy administracji i uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie wskazuje jednoznacznie, w czym przejawiała się błędna interpretacja przepisu dokonana przez Sąd a wcześniej organy administracji ani też jak inaczej należy go rozumieć. Nie stanowi uzasadnienia błędnej wykładni danego przepisu zarzut jego niekonstytucyjności.
Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że omawiana sankcja administracyjna nie może być stosowana w sytuacji jednoczesnego uprzedniego orzeczenia wobec diagnosty (w tym przypadku wobec skarżącego) przez sąd karny, na podstawie art. 41 kodeksu karnego, środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego, gdyż wywołuje to skutek w postaci podwójnego ukarania, który należy uznać za niekonstytucyjny. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja o cofnięciu diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów jest wyłącznie decyzją administracyjną, a nie rozstrzygnięciem w przedmiocie odpowiedzialności danej osoby za czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jej popełnienia. Należy również zauważyć, że przedmiotowa decyzja o cofnięciu uprawnień może być związana z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej.
Nie sposób podzielić zapatrywania, że zastosowanie przepisów art. 84 ust. 3 i 4 p.r.d. do osoby skazanej już przez sąd karny na tej samej podstawie faktycznej za popełnienie przestępstwa narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zakazu ne bis in idem, co zarzuca skarżący kasacyjnie. Zakaz ponownego ścigania lub karania za przestępstwo, który statuuje art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), dotyczy postępowania karnego. Skazanie diagnosty przez sąd prawomocnym wyrokiem nie stoi na przeszkodzie wszczęciu czy kontynuowaniu postępowania administracyjnego, którego wynik skutkuje inną aniżeli karną odpowiedzialnością - odbywa się, bowiem na odmiennej, niezależnej płaszczyźnie. Ich podmiotowa i przedmiotowa bliskość nie oznacza tożsamości. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, stwierdzając, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów.
Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji: "Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów". Zatem niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta, co do zasady ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Cofnięcie takie jest bezterminowe, a ponowne wydanie uprawnień diagnosty nie może nastąpić wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu wynikającym ze sformułowania "sąd może".
Z tego to już powodu nie mogło dojść do naruszenia zasady proporcjonalności. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach przykładowo: z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2040/11, z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1460/12, z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 928/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela.
Nie może przy tym budzić wątpliwości, o czym była już mowa, że celem art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Trudno w tej sytuacji mówić o tym, że powyższe przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostają w sprzeczności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy również zauważyć, że omawiane przepisy korzystają z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o ich niezgodności z Konstytucją RP.
Z przytoczonych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej P. K.