Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 1154/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., (sygn. akt VI SA/Wa 2803/22) oddalił skargę w sprawie ze skargi T. S.A. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej przywoływany jako: "Organ") z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr DR.82.12.18.2021 w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia programu

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. Organ 12 sierpnia 2022 r. wezwał Skarżącą na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t. do nieodpłatnego udostępnienia programu telewizyjnego [...] Uczestnikowi. W uzasadnieniu Organ postawił następujące zarzuty:
2. • Skarżąca uzależniła wyrażenie zgody na rozprowadzanie programu przez Uczestnika od skorzystania przez Uczestnika z systemu dystrybucyjnego CDN Skarżącej; CDN nie może zostać uznane za rozprowadzanie programu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t.;
3. • uprawnienia z wynikające z przepisów prawnoautorskich powinny być wykonywane w sposób umożliwiający realizację zasady must carry /must offer.

Organ przyjął także, że krąg operatorów zobowiązanych do realizacji zasady must carry nie może ograniczać się do operatorów kablowych i satelitarnych, lecz powinien odnosić się również do innych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 31 (nieobowiązującej już) dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) ("dyrektywa 2002/22/WE").

1. 2. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
2. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 23 lutego 2023 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy konieczności realizacji przez Skarżącą wobec Uczestnika obowiązku określonego w art. 43 a ust. 1 u.r.t. który obliguje nadawcę, rozpowszechniającego program, wymienionego w art. 43 ust. 1, do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W ocenie WSA powołany przepis, został prawidłowo zastosowany przez Organ w sytuacji stwierdzonego w niniejszej sprawie braku realizacji obowiązku przez Spółkę wobec Uczestnika postępowania. Skarżąca mimo, że twierdzi, iż w piśmie do Uczestnika wyraziła zgodę na udostępnienie programu, to jednak z treści proponowanego przez nią porozumienia znajdującego się w aktach sprawy, wynika iż rozprowadzanie programu przez Uczestnika uzależniona jest, od skorzystania przez tenże podmiot wyłącznie z systemu dystrybucyjnego nadawcy CDN. Za uzasadniony, WSA uznał, że zarzut Uczestnika, narzucenia przez Skarżącą technologii dystrybucyjnej CDN, według reguł we wskazanym wcześniej porozumieniu.

Dalej WSA stwierdził, że przekazany przez Spółkę 21 czerwca 2021 r. dokument "Zgoda na rozprowadzanie programu telewizyjnego [...] zgodnie z zasadą must carry must offer z 20 maja 2021 r." nie zawiera bezwarunkowej zgody Skarżącej na rozprowadzanie programu [...] przez Uczestnika w ramach serwisu internetowego [...]. Podstawą dla wyrażenia przez Uczestnika takiego stanowiska jest narzucony przez Skarżącą w Załączniku nr 1 dołączonym do ww. zgody sposób dostarczania programu bezpośrednio do abonentów Uczestnika, który został określony w taki sposób, aby uniknąć udostępniania programu w celu jego rozprowadzania go do abonentów Uczestnika. W Załączniku nr 1 Spółka w sposób jednostronny określiła, że udostępnienie programu zostanie zrealizowane poprzez dostarczanie strumienia programu [...] bezpośrednio do abonentów Uczestnika z wykorzystaniem infrastruktury dystrybucyjnej CDN Skarżącej. W celu dostarczania strumieni programu przez Spółkę do abonentów Uczestnika, Spółka lub podmiot trzeci wskazany przez Skarżącą miałby przekazać Uczestnikowi adres (URL) strumieni programu.

Jak wynika z Załącznika nr 2 dołączonego do zgody, Skarżąca miałby świadczyć na rzecz Uczestnika "Usługę CDN" polegającą na "udostępnianiu strumieni dla programu [...] bezpośrednio z infrastruktury CDN Skarżącej do Uczestnika i jego abonentów za pośrednictwem aplikacji lub urządzeń dostarczonych przez Uczestnika". Usługa CDN miałaby być zatem świadczona przez Spółkę na rzecz Uczestnika zamiast rozprowadzania programu przez Uczestnika.

Jak wskazał WSA w przypadku wykorzystania infrastruktury CDN Skarżącej, gdzie nie dochodzi do przejmowania sygnału programu przez Uczestnika, nie odbywa się również transkodowanie sygnału. Jest to dodatkowy argument świadczący o tym, że wykorzystanie przez operatora systemu CDN Spółki w praktyce oznaczałoby rozpowszechnianie programu przez samego nadawcę, ale przy użyciu interfejsów operatora (np. serwisu, aplikacji, itp.). Ponadto, WSA zauważył, że nie jest sporne w prawie, że technologia CDN jest powszechnie znanym i stosowanym w Internecie rozwiązaniem pozwalającym na przesyłanie treści audiowizualnych, stosowanym zarówno przez Spółkę, jak i Uczestnika.

W ocenie Sądu I instancji w ramach rozprowadzania programu strumienie programu powinny być rozpowszechniane do abonentów przez Uczestnika z wykorzystaniem CDN Uczestnika, w zgodzie z przepisami art. 43 i 43a oraz art. 4 pkt 8 u.r.t. W przypadku korzystania z CDN nadawcy operator nie ma możliwości sprawowania kontroli nad podejmowaną przez nadawcę czynnością techniczną, udostępniania programu za rozprowadzanie którego jest odpowiedzialny na podstawie art.43 u.r.t. Na Uczestniku ciąży obowiązek ustawowy rozprowadzania programu na warunkach przewidzianych w przepisach u.r.t., a więc jednocześnie nie może zostać pozbawiony wpływu na wybór technologii, w jakiej czynności te będzie realizować.

Wobec powyższego WSA uznał, że ww. zgoda udzielona przez Spółkę uzależnia udostępnienie programu [...] objętego regulacją must carry/must offer od spełnienia warunków, które pozostają w sprzeczności z art.43 i art.43a u.r.t.

WSA uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności art. 43 i art.43 a u.r.t. z art.101 i art.114 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (dalej przywoływana jako: "dyrektywa "). Zdaniem WSA nie ma sprzeczności pomiędzy interpretacją obowiązku nałożonego przez art. 43 a ust. 1 u.r.t., a celem dyrektywy, skoro wprowadzenie takich obowiązków realizuje cele interesu publicznego w stosunku do sieci, które to sieci są głównym sposobem odbierania audycji radiowych i telewizyjnych dla znaczącej liczby użytkowników końcowych tych sieci.

W ocenie Sądu I instancji z treści art. 114 dyrektywy i przewidzianej tam możliwości ustanowienia transmisji obowiązkowej w prawodawstwie krajowym nie można wywieść, że jej realizacja będzie rozumiana w sposób prowadzący w istocie do kolejnej drogi rozpowszechniania programu przez nadawcę a nie dokonywania tej transmisji przez inny podmiot. Przepisy dyrektywy, nie definiują pojęć rozpowszechniania ani rozprowadzania, ani równoznacznych wobec nich terminów. Zapisów tego rodzaju nie zawierają także inne powołane w skardze regulacje prawa UE. Przepis art. 114 dyrektywy przewiduje ogólne ramy dla możliwości nałożenia obowiązku must offer/must carry, których uszczegółowienie pozostawiono poszczególnym prawodawstwom krajowym. Z tych względów, w szczególności ogólnych postanowień dyrektywy, pozostawiających dużą swobodę państwom członkowskim, co do regulacji krajowych, mimo, iż trafnie wskazuje Skarżąca, że brak implementacji przepisów dyrektywy unijnej do ustawodawstwa krajowego, nie oznacza, że Organ zwolniony jest z prounijnej wykładni obowiązujących przepisów krajowych, to w rozpoznawanej sprawie WSA nie dopatrzył się w ustawie o radiofonii i telewizji takich regulacji prawnych, w szczególności zawartych w art.4, art.43 i art.43a, które stałyby na przeszkodzie realizacji jej celów, czy wręcz byłyby sprzeczne z uregulowaniami dyrektywy.

Sąd I instancji zauważył, że Skarżąca jest nadawcą, który rozpowszechnia programy, wymienione w art. 43 ust. 1, a Uczestnik operatorem rozprowadzającym programy rozpowszechniane przez nadawców wymienionych w art. 43 ust. 1 u.r.t. Przytoczone powyżej przepisy dotyczą rozprowadzania programu, którym zgodnie z art. 4 pkt 8 u.r.t. jest przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie. Istota rozprowadzania sprowadza się do przejęcia przez inny podmiot, niż pierwotnie nadający, sygnału zawierającego program radiowy lub telewizyjny. Przez podmiot "inny, niż pierwotnie nadający" trzeba rozumieć odrębnego od nadawcy uczestnika stosunków cywilno-prawnych takiego jak np. operator kablowy i inny. Odrębny podmiot w stosunku do holdingu nadawców stanowi pośrednik, który znajduje się poza grupą spółek. Podejmując się rozprowadzania, dana osoba stwarza odbiorcom możliwość zapoznania się z programem (nie dokonują oni percepcji programu bezpośrednio od nadawcy, np. za pomocą indywidualnych anten radiowych lub telewizyjnych). Ta osoba staje się pośrednikiem między nadawcą i odbiorcą.

1. 4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wezwania w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 oraz w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
3. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu wezwania z 12 sierpnia 2022 r. za prawidłowe, pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Organ błędnie zażądał od Skarżącego udzielenia zgody nieodpłatnej, na skutek nieuzasadnionego uznania, jakoby Skarżąca wykonując obowiązek udostępniania programów zgodnie z art. 43a ust. 1 u.r.t. nie mogła domagać się opłat za korzystanie z praw autorskich; stwierdzenie to było tożsame z uznaniem, że wezwanie zostało wydane z naruszeniem z art. 10 ust. 1 i art. 43a ust 2 u.r.t., - co oznacza, że Sąd I instancji zaniechał kontroli legalności wezwania i nie uchylił go, pomimo stwierdzonego naruszenia prawa; rodzi też sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony okoliczności, że wzajemne relacje nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania pozostają poza zakresem regulacji u.r.t. oraz nie mogły stanowić podstawy wydania wezwania (por. s. 7 uzasadnienia skarżonego wyroku), a z drugiej strony na utrzymaniu w mocy wezwania, które zostało wydane w wyniku oceny wzajemnych relacji nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania,
4. - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia wezwania;
5. b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie, dlaczego pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji że Organ wydał wezwanie z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 10 ust. 1 i art. 43a ust 2 u.r.t., albowiem błędnie zażądał od Skarżącej udzielenia zgody nieodpłatnej, na skutek nieuzasadnionego uznania, że nadawca wykonujący obowiązek udostępniania programów zgodnie z art. 43a ust. 1 u.r.t. nie może domagać się opłat za korzystanie z praw autorskich, Sąd I instancji nie uchylił wezwania, lecz oddalił skargę;
6. c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono żadnego odniesienia się przez WSA do zarzutu Skarżącego zawartego w pkt. 11.4 petitum skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 urt w zw. z art. 2 Konstytucji RP, z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 lit. a i b) dyrektywy 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2011 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym (dalej przywoływana jako: "dyrektywa 2001/29/WE"), a także w zw. z art. 17, art. 41, art. 50, art. 79 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (dalej przywoływana jako: "p.a."), w sytuacji, gdy istota tego zarzutu polegała na argumentacji o konieczności odmowy zastosowania przepisów art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 u.r.t. w przedmiotowej sprawie ze względu na ich sprzeczność z przywołanymi w zarzucie przepisami Konstytucji, dyrektywa 2001/29/WE i p.a. - wobec czego z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego w ocenie WSA nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w tym zarzucie;
7. d) naruszenie 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku prawidłowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że dostarczanie sygnału z wykorzystaniem systemu dystrybucyjnego CDN (Content Delivery NetWork - sieć dostarczania zawartości) Skarżącej następuje bezpośrednio do abonentów (a więc z pominięciem Uczestnika), podczas gdy należało przyjąć, że dostawa sygnału w ramach technologii CDN polega na przejęciu programu przez Uczestnika poprzez udostępnienie Uczestnikowi przez Skarżącą adresu URL do strumieni programu [...], a następnie na dostarczeniu przez Uczestnika adresu URL swoim abonentom korzystającym z serwisu OTT (over-the-top), czyli polega na rozprowadzaniu programu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., a także na braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił okoliczności faktyczne dotyczące szczegółów technicznych działania systemu dystrybucyjnego CDN, w tym (braku) transkodowania sygnału w systemie CDN Skarżącego, użycia interfejsów Uczestnika, (braku) kontroli technicznej po stronie Uczestnika, skoro takie ustalenia nie znalazły się w wezwaniu, a na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie toczyło się postępowanie dowodowe,
8. - przy czym naruszenia opisane w lit. b) do d) włącznie powyżej mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają odtworzenie rozumowania WSA w Warszawie, które doprowadziło go do oddalenia skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;
9. 2) naruszenie prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
10. a) art. 43 ust. 2 oraz art. 43a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.r.t. poprzez błędną wykładnię pojęcia "udostępniania" programu operatorowi, polegającą na przyjęciu, że udzielenie operatorowi zgody na rozprowadzanie programu za pomocą technologii CDN prowadzi do niewykonania obowiązku udostępnienia programu w sposób bezwarunkowy w rozumieniu art. 43a ust. 1 u.r.t., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna była doprowadzić do ustalenia, że udostępnianie programu za pomocą technologii CDN Skarżącego nie stanowi warunku udostępniania w rozumieniu art. 43a ust. 1 u.r.t.;
11. b) art. 10 ust. 1 oraz art. 43a ust 2 u.r.t. w zw. z art. 43a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 u.r.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w granicach przyznanych Przewodniczącemu KRRiT uprawnień wynikających z art. 43a ust. 2 u.r.t. mieści się ocena sposobu (technologii) udostępnienia programu do rozprowadzania, podczas gdy Organ, rozpoznając sprawę dotyczącą zgody, o której mowa w art. 43 u.r.t. i kwestii udostępnienia programu żart. 43a u.r.t. nie jest uprawniony do oceny sposobu (technologii) udostępnienia programu operatorowi;
12. c) art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.r.t. oraz art. 114 ust. 1 i 101 ust. 1 dyrektywy poprzez błędną wykładnię oraz zaniechanie prounijnej wykładni pojęcia "rozprowadzanie", jak również naruszenie unijnej zasady neutralności technologicznej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że technologia CDN nie spełnia przesłanek rozprowadzania z art. 4 pkt 8 u.r.t., podczas gdy prawidłowa, w tym prounijna wykładnia tego pojęcia powinna skutkować wnioskiem, że technologia CDN może być stosowana przez nadawców realizujących obowiązek must offer, o którym mowa w art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 u.r.t.
13. 5. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty przedstawione w jej uzasadnieniu można uznać za pozbawione podstaw.

6. W przedmiocie zarzutów z pkt III.1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji stwierdził wadliwość stanowiska Organu co do wymogu nieodpłatności zgody w zakresie wynagrodzenia za korzystanie z praw autorskich do utworów wchodzących w skład programu, a mimo to oddalił skargę, czym miał dopuścić się wewnętrznej sprzeczności między motywami rozstrzygnięcia a samym rozstrzygnięciem oraz zaniechać kontroli legalności Wezwania pomimo stwierdzonego naruszenia prawa.

Zarzut ten opiera się na przesłance faktycznej, która nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie Wezwania z dnia 12 sierpnia 2022 r. w swej zasadniczej części odnosi się do jednej kwestii, to jest oceny, czy zaproponowany przez Skarżącą sposób udostępnienia programu za pośrednictwem systemu dystrybucyjnego CDN Nadawcy spełnia przesłanki rozprowadzania w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t. Wątek dotyczący zakresu udzielonej Zgody, ograniczonej jedynie do prawa pokrewnego do nadania, oraz ryzyka obejścia przez nadawców art. 43 ust. 2 u.r.t. poprzez uzależnianie rozprowadzania od uzyskania przez operatora we własnym zakresie zgody na korzystanie z praw do utworów i wykonań artystycznych zawartych w programie, został przywołany w Wezwaniu jedynie pomocniczo, z odwołaniem się do stanowiska Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 27 stycznia 2022 r.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji odniósł się merytorycznie do tego wątku i uznał go za błędny. Stwierdzenie Sądu I instancji, że wykracza poza granice sprawy wyznaczonej przepisami art. 43 i art. 43a u.r.t. ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów, stanowiło odpowiedź na zarzut skargi sformułowany w pkt II.3 jej petitum, dotyczący rzekomego przekroczenia przez organ granic przyznanych mu kompetencji poprzez narzucenie Skarżącej sposobu korzystania z autorskich praw majątkowych. Wypowiedź ta miała charakter ogólnego stwierdzenia o zakresie kognicji organu i sądu w sprawach z art. 43-43a u.r.t., a nie oceny prawidłowości konkretnej podstawy faktycznej i prawnej Wezwania dotyczącej zakresu udzielonej Zgody.

W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji uznał stanowisko Organu za błędne w zakresie, w jakim dotyczyło ono wymogu nieodpłatności zgody rozumianego jako obejmujący także wynagrodzenie za korzystanie z utworów, a następnie wbrew temu ustaleniu oddalił skargę. Skoro przesłanka faktyczna, na której opiera się zarzut sprzeczności rozstrzygnięcia z motywami wyroku, nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżonego orzeczenia, zarzuty z pkt III.1 lit. a) i b) petitum należało uznać za bezzasadne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 146 § 1 p.p.s.a.

7. Odnosząc się do zarzutu z pkt III.1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, w którym Skarżąca kasacyjnie zarzuca brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu z pkt II.4 petitum skargi, dotyczącego naruszenia art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 u.r.t. w związku z przepisami Konstytucji RP, dyrektywy 2001/29/WE oraz ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, którego istota sprowadzała się do twierdzenia o konieczności odmowy zastosowania tych przepisów z uwagi na ich sprzeczność z powołanymi wzorcami, także nie zasługuje on na uwzględnienie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii, choć w sposób zbiorczy, wspólny dla zarzutu z pkt II.3 i pkt II.4 petitum skargi. Sąd I instancji wskazał bowiem, że wykracza poza granice sprawy wyznaczonej przepisami art. 43 i art. 43a u.r.t. ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów, oraz że umowy regulujące stosunki w zakresie tych praw pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i 43a u.r.t.

Takie zbiorcze potraktowanie obu zarzutów znajduje odzwierciedlenie w strukturze sporu przedstawionej Sądowi I instancji przez samego uczestnika postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 października 2022 r. Organ odniósł się łącznie do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 43a ust. 2 u.r.t. oraz zarzutu naruszenia przepisów prawa autorskiego, wskazując, że dotyczą one zakresu i sposobu wykonywania praw autorskich, do których oceny organ nie ma kompetencji, gdyż udostępnienie programu operatorowi następuje w zakresie wynikającym z ustawy. Sąd I instancji, przyjmując zbieżną z tym stanowiskiem tezę o pozostawaniu kwestii autorskoprawnych poza granicami sprawy wyznaczonymi przez art. 43-43a u.r.t., odniósł się w istocie do obu tych zarzutów łącznie, w sposób odpowiadający sposobowi, w jaki spór został przed nim zarysowany przez Strony.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli sąd zajmuje stanowisko wobec zagadnienia jako całości, a pominięcie danego zarzutu dyskredytuje uzasadnienie tylko wtedy, gdy ma to istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób bliższe odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentacji konstytucyjnej i autorskoprawnej z pkt II.4 petitum mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego zarzut z pkt III.1 lit. c) petitum nie zasługuje na uwzględnienie.

8. Odnosząc się do zarzutu z pkt III.1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z analizy akt sprawy, obejmujących Wezwanie z dnia 12 sierpnia 2022 r., skargę Spółki z dnia 23 września 2022 r., odpowiedź Organu na skargę z dnia 24 października 2022 r. oraz pismo Organu z dnia 21 lutego 2023 r., wynika, że żadna ze Stron nie podnosiła okoliczności dotyczącej transkodowania sygnału. Co więcej, w zakresie kontroli operatora nad dostępem do sygnału stanowiska Stron pozostawały rozbieżne z ustaleniem przyjętym następnie przez Sąd I instancji. Skarżąca w pkt 11 uzasadnienia skargi wprost wywodziła, że to operator "decyduje o udzieleniu dostępu do tego sygnału swoim abonentom" i że "zawsze potrzebna jest ingerencja Uczestnika", a Organ tej części opisu technicznego nie kwestionował, opierając swoje stanowisko wyłącznie na argumentacji prawnej dotyczącej dwuetapowego charakteru rozprowadzania (przejęcie sygnału i jego wtórne rozpowszechnienie). Twierdzenie o transkodowaniu oraz o braku jakiejkolwiek kontroli operatora, sformułowane przez Sąd I instancji z własnej inicjatywy, nie znajduje zatem oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Nie prowadzi to jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Twierdzenie to zostało przez Sąd I instancji wyraźnie określone jako argument dodatkowy, wspierający zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia opartą na analizie treści samej Zgody i jej załączników - dokumentów niekwestionowanych co do ich treści przez żadną ze stron. Rozstrzygające dla wyniku sprawy pozostaje ustalenie, że w modelu opisanym w Zgodzie sygnał programu jest przekazywany bezpośrednio z infrastruktury CDN Nadawcy do abonentów operatora, a rola operatora ogranicza się do wskazania adresu dostępu w ramach własnego interfejsu, co - niezależnie od tego, czy tę czynność określić jako "decydowanie o dostępie" czy "brak kontroli" - Sąd I instancji ocenił jako niewystarczające dla przyjęcia przejęcia sygnału przez operatora w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t. Usunięcie z uzasadnienia wyroku wzmianki o transkodowaniu nie zmienia zatem wyniku sprawy. Z tego względu zarzut z pkt III.1 lit. d) petitum, trafny co do wykazanej wadliwości jednego z argumentów pomocniczych Sądu I instancji, nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

1. 9. Zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt III.2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie z uwagi na ich wspólny przedmiot.

Istota sporu materialnoprawnego sprowadza się do wykładni pojęcia rozprowadzania z art. 4 pkt 8 u.r.t. w kontekście modelu dystrybucji sygnału opartego na CDN nadawcy. Zgodnie z tym przepisem rozprowadzaniem jest przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie. Z treści Zgody i jej załączników wynika, że w modelu proponowanym przez Skarżącą operator miałby jedynie przekazywać swoim abonentom adres URL do strumienia programu dostarczanego bezpośrednio z infrastruktury CDN nadawcy. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w takim modelu nie dochodzi do przejęcia sygnału przez operatora w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., skoro program pozostaje przez cały czas dostarczany bezpośrednio przez nadawcę, a rola operatora sprowadza się do udostępnienia własnego interfejsu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2024 r. (sygn. akt II GSK 2079/23).

10. Co do zarzutu z pkt III.2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego rzekomego przekroczenia przez Przewodniczącego KRRiT granic kompetencji przyznanych mu w art. 43a ust. 2 u.r.t. poprzez ocenę sposobu (technologii) udostępnienia programu, zaznaczyć trzeba, że stanowisko odmienne było konsekwentnie prezentowane przez Organ już na etapie postępowania sądowego przed Sądem I instancji. W piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. Organ wprost wyjaśnił, że nie kwestionuje określonej technologii rozprowadzania jako takiej, lecz stoi na stanowisku, że oferowana przez Skarżącą usługa nie stanowi w ogóle rozprowadzania w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t. Ocena, czy zaproponowany sposób udostępnienia programu odpowiada ustawowej definicji rozprowadzania, stanowi nieodłączny element stosowania art. 43 i art. 43a u.r.t., nie zaś próbę regulowania technologii w oderwaniu od jej prawnej kwalifikacji. Zarzut ten nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

11. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut z pkt III.2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący zaniechania prounijnej wykładni pojęcia rozprowadzania oraz naruszenia zasady neutralności technologicznej. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, ani dyrektywa 2018/1972 ustanawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej, ani wcześniej obowiązująca dyrektywa 2002/22/WE, nie definiują pojęć rozpowszechniania ani rozprowadzania, pozostawiając ich uszczegółowienie ustawodawstwu krajowemu. Artykuł 114 tej dyrektywy określa jedynie ogólne ramy dla możliwości nałożenia obowiązku must carry/must offer. Z treści tego przepisu nie sposób wyprowadzić wniosku, że jego prawidłowa implementacja wymagałaby uznania za rozprowadzanie sytuacji, w której program pozostaje w istocie rozpowszechniany przez nadawcę za pośrednictwem interfejsu operatora. Prawidłowa wykładnia art. 43, art. 43a i art. 4 pkt 8 u.r.t. nie pozostaje zatem w sprzeczności z powołanymi regulacjami unijnymi.

12. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2026 r. (sygn. akt II CSKP 682/23), jako mający wspierać stanowisko Skarżącej co do dopuszczalności realizacji obowiązku must offer poprzez techniczne udostępnienie sygnału programu.

Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z treścią powołanego orzeczenia i doszedł do wniosku, że wynikają z niego wnioski przeciwne do zamierzonych przez Skarżącą kasacyjnie. Sąd Najwyższy w powołanym wyroku istotnie przyjął, że zgoda, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.r.t., ma charakter oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym i może być udzielona w każdej formie, w tym per facta concludentia, poprzez techniczne udostępnienie sygnału rozpowszechnianego programu. Sąd Najwyższy zastrzegł jednak równocześnie, że z uwagi na istotę obowiązku must carry/must offer zgoda taka, w odróżnieniu od innych zbliżonych oświadczeń woli, nie może być odwołana ani warunkowana, dopóki na operatorze ciąży obowiązek must carry, a na nadawcy obowiązek must offer.

To zastrzeżenie ma bezpośrednie znaczenie dla oceny stanu faktycznego tej sprawy. Skarżąca nie ograniczyła się do technicznego udostępnienia sygnału, lecz uzależniła możliwość rozprowadzania programu przez operatora od wyłącznego skorzystania z systemu dystrybucyjnego CDN należącego do Skarżącej, co - jak wykazano powyżej - Sąd I instancji trafnie ocenił jako warunek pozostający w sprzeczności z art. 43 i art. 43a u.r.t. Skoro Sąd Najwyższy wprost wyklucza możliwość warunkowania zgody z art. 43 ust. 2 u.r.t., powołane orzeczenie nie tylko nie podważa, lecz dodatkowo potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji i podzielonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Warto również zauważyć, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyroku wprost przywołał i podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 1375/19) oraz z dnia 24 września 2020 r. (sygn. akt II GSK 1283/19), zgodnie z którym umowy regulujące stosunki w zakresie praw autorskich i pokrewnych pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i art. 43a u.r.t. Stanowisko to jest zbieżne z przyjętym powyżej rozstrzygnięciem zarzutów z pkt III.1 lit. a)-c) petitum skargi kasacyjnej.

13. Mając na uwadze, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118)

Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl