Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2802/22 oddalił skargę T. S.A. w W. (dalej: Skarżąca, Spółka, Nadawca) na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z 11 sierpnia 2022 r. nr DMM.420.41.7.2022 w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia programu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Przewodniczący KRRiT wezwaniem z 11 sierpnia 2022 r. wezwał Spółkę na podstawie art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2020 r. poz. 805 ze zm., dalej: u.r.t.), do nieodpłatnego udostępniania przez nią programu telewizyjnego T. operatorowi [...] (dalej: Operator, Uczestnik), oferującemu usługę rozprowadzania programów telewizyjnych pod marką [...] świadczonej przez każdą publiczną sieć telekomunikacyjną, w tym za pośrednictwem aplikacji mobilnych i aplikacji na inne urządzenia (aktualnie aplikacji mobilnej [...], aplikacji na [...] i aplikacji [...] na dekoder [...]) oraz serwisu internetowego [...].
Organ w uzasadnieniu podał, że krąg operatorów zobowiązanych do realizacji zasady must carry nie może ograniczać się do operatorów kablowych i satelitarnych, lecz powinien odnosić się również do innych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 31 (nieobowiązującej już) dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej); dalej: dyrektywa 2002/22/WE i odnoszącym się do niej orzecznictwie NSA przywołanym w wezwaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na opisane wezwanie, które uznał za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za bezzasadną i oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że kontrola sądowa nie może wyjść poza granice ocenianej sprawy, a granice te wyznaczają przepisy – art. 43 i art. 43a u.r.t. Obowiązek wynikający z art. 43 u.r.t. dotyczy czynności rozprowadzania, a licencja, do której odnosi się on w ust. 2 związana jest wyłącznie z prawem do nadań programów telewizyjnych. W związku z powyższym regulacje art. 43 i art. 43a u.r.t. stanowią swojego rodzaju ograniczenie prawa do nadań, które przysługuje nadawcy zgodnie z art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Wobec powyższego wykracza poza granice sprawy administracyjnej, wyznaczonej tymi przepisami, ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów. Obowiązek wynikający z art. 43 u.r.t. dotyczy czynności rozprowadzania, a licencja, do której odnosi się on w ust. 2 związana jest wyłącznie z prawem do nadań programów telewizyjnych.
Regulacje art. 43 i art. 43a u.r.t. stanowią więc swojego rodzaju ograniczenie prawa do nadań, które przysługuje nadawcy zgodnie z art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stosunki nadawcy z pozostałymi podmiotami korzystającymi z jego nadania w inny sposób, jak również wzajemne relacje nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania, pozostają poza zakresem regulacji u.r.t. i powinny zostać określone przez zainteresowane podmioty zgodnie z właściwymi przepisami. Wezwanie nie odnosi się również do dalszych sposobów korzystania z rozprowadzanego programu. Każdy podmiot korzystający z przedmiotu praw autorskich czy pokrewnych zobowiązany jest do uzyskania stosownej zgody podmiotu uprawnionego. Dlatego umowy regulujące stosunki w zakresie tych praw pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i 43a u.r.t.
Spór dotyczył konieczności realizacji przez Skarżącą wobec Uczestnika obowiązku określonego w art. 43a ust. 1 u.r.t. który obliguje nadawcę, rozpowszechniającego program, wymienionego w art. 43 ust. 1, do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Konsekwencją niewykonania ww. ustawowego obowiązku jest skierowanie przez Przewodniczącego KRRiT wezwania do nadawcy o udostępnienie tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, na mocy art. 43a ust. 2 u.r.t.
Zdaniem WSA powołany przepis, został prawidłowo zastosowany przez Organ w sytuacji stwierdzonego braku realizacji obowiązku przez Nadawcę wobec Uczestnika. Skarżąca mimo twierdzenia, że w piśmie do Uczestnika wyraziła zgodę na udostępnienie programu, to jednak z treści proponowanego przez nią porozumienia znajdującego się w aktach sprawy, wynikało, że rozprowadzanie programu przez Operatora uzależniła od skorzystania przez tenże podmiot wyłącznie z systemu dystrybucyjnego Nadawcy - [...] Za uzasadniony uznał więc WSA zarzut Operatora, narzucenia przez Spółkę technologii dystrybucyjnej [...], według reguł we wskazanym wcześniej porozumieniu. Propozycja porozumienia nie zawiera bezwarunkowej zgody Nadawcy na rozprowadzanie programu [...] przez Operatora w ramach serwisu internetowego [...]. Spółka bowiem chciałaby narzucić sposób dostarczania programu bezpośrednio do abonentów Operatora, aby uniknąć udostępniania programu Uczestnikowi w celu jego rozprowadzania do abonentów Uczestnika.
W przypadku korzystania z [...] Nadawcy Operator nie miałby możliwości kontrolowania podejmowanej przez Spółkę czynności technicznej udostępniania programu, za rozprowadzanie którego jest odpowiedzialny na podstawie art. 43 u.r.t. Organ stwierdził, że Skoro na Operatorze ciąży obowiązek ustawowy rozprowadzania programu na warunkach przewidzianych w przepisach u.r.t., to nie może jednocześnie zostać pozbawiony wpływu na wybór technologii, w jakiej czynności te będzie realizować.
W rezultacie organ, po analizie obwarowań objętych Zgodą Nadawcy, stwierdził, że uzależnia ona udostępnienie programu [...] objętego regulacją must carry/must offer od spełnienia warunków, które pozostają w sprzeczności z art. 43 i art. 43a u.r.t. Z proponowanego porozumienia wynika też, że dostarczanie sygnału następowałoby bezpośrednio do abonentów Operatora z wykorzystaniem systemu dystrybucyjnego oraz infrastruktury dystrybucyjnej [...] Nadawcy programu tub podmiotu trzeciego wskazanego przez Nadawcę, co pozostaje w sprzeczności z definicją rozprowadzania programów przez operatorów zawartą w art. 4 pkt 8 u.r.t.
Przewodniczący KRRiT uznał, że Spółka jest nadawcą, który rozpowszechnia programy wymienione w art. 43 ust. 1 u.r.t., a Uczestnik operatorem rozprowadzającym programy rozpowszechniane przez nadawców wymienionych w powołanym przepisie.
Sądu I instancji nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy interpretacją obowiązku nałożonego przez art. 43 i art. 43a ust. 1 u.r.t., a celem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r., która zastąpiła Dyrektywę 2002/22/WE i jej art. 101 oraz art. 114. Wprowadzenie takich obowiązków realizuje cele interesu publicznego w stosunku do sieci, które są głównym sposobem odbierania audycji radiowych i telewizyjnych dla znaczącej liczby użytkowników końcowych tych sieci.
Ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wystąpiła Spółka, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o: uchylenie jego w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie wezwania w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
- a) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 §1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu wezwania Przewodniczącego KRRiT z 11 sierpnia 2022 r. za prawidłowe, pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ błędnie zażądał od Skarżącej udzielenia zgody nieodpłatnej, na skutek nieuzasadnionego uznania, jakoby Skarżąca wykonująca obowiązek udostępniania programów zgodnie z art. 43a ust. 1 u.r.t. nie mogła domagać się opłat za korzystanie z praw autorskich; stwierdzenie to było tożsame z uznaniem, że wezwanie zostało wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1 i art. 43a ust. 2 u.r.t. - co oznacza, że Sąd I instancji zaniechał kontroli legalności Wezwania i nie uchylił go, pomimo stwierdzonego naruszenia prawa; rodzi też sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony okoliczności, że wzajemne relacje nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania pozostają poza zakresem regulacji u.r.t. oraz nie mogły stanowić podstawy wydania wezwania (por. s. 7 uzasadnienia skarżonego wyroku), a z drugiej strony na utrzymaniu w mocy wezwania, które zostało wydane w wyniku oceny wzajemnych relacji nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania
- - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia wezwania;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie, dlaczego pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ wydał wezwanie z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 10 ust. 1 i art. 43a ust. 2 u.r.t., albowiem błędnie zażądał od Skarżącej udzielenia zgody nieodpłatnej, na skutek nieuzasadnionego uznania, że nadawca wykonujący obowiązek udostępniania programów zgodnie z art. 43a ust. 1 u.r.t. nie może domagać się opłat za korzystanie z praw autorskich, Sąd I instancji nie uchylił wezwania, lecz oddalił skargę;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do zarzutu Skarżącej zawartego w pkt. II.4 petitum skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 u.r.t. w zw. z art. 2 Konstytucji, z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 lit. a i b) dyrektywy 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym (Dyrektywa Autorska), a także w zw. z art. 17, art. 41, art. 50, art. 79 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (p.a.), w sytuacji, gdy istota tego zarzutu polegała na argumentacji o konieczności odmowy zastosowania przepisów art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 u.r.t. w przedmiotowej sprawie ze względu na ich sprzeczność z przywołanymi w zarzucie przepisami Konstytucji, Dyrektywy Autorskiej i p.a. - wobec czego z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego w ocenie WSA nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w tym zarzucie;
- d) art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku prawidłowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że dostarczanie sygnału z wykorzystaniem systemu dystrybucyjnego [...] [...] Skarżącej następuje bezpośrednio do abonentów (a więc z pominięciem Uczestnika), podczas gdy należało przyjąć, że dostawa sygnału w ramach technologii [...] polega na [...], czyli polega na rozprowadzaniu programu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., a także na braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił okoliczności faktyczne dotyczące szczegółów technicznych działania systemu dystrybucyjnego [...], w tym (braku) transkodowania sygnału w systemie [...] Skarżącej, użycia interfejsów Uczestnika, (braku) kontroli technicznej po stronie Uczestnika, skoro takie ustalenia nie znalazły się w Wezwaniu, a na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie toczyło się postępowanie dowodowe,
- - przy czym naruszenia opisane w lit. b) do d) włącznie powyżej mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają odtworzenie rozumowania WSA w Warszawie, które doprowadziło go do oddalenia skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;
- 2) prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- a) art. 43 ust. 2 oraz art. 43a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.r.t. poprzez błędną wykładnię pojęcia "udostępniania" programu operatorowi, polegającą na przyjęciu, że udzielenie operatorowi zgody na rozprowadzanie programu za pomocą technologii [...] prowadzi do niewykonania obowiązku udostępnienia programu w sposób bezwarunkowy w rozumieniu art. 43a ust. 1 u.r.t., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna była doprowadzić do ustalenia, że udostępnianie Skarżącej programu za pomocą technologii [...] nie stanowi warunku udostępniania w rozumieniu art. 43a ust. 1 u.r.t.;
- b) art. 10 ust. 1 oraz art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 u.r.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w granicach przyznanych Przewodniczącemu KRRiT uprawnień wynikających z art. 43a ust. 2 u.r.t. mieści się ocena sposobu (technologii) udostępnienia programu do rozprowadzania, podczas gdy organ, rozpoznając sprawę dotyczącą zgody, o której mowa w art. 43 u.r.t. i kwestii udostępnienia programu z art. 43a u.r.t. nie jest uprawniony do oceny sposobu (technologii) udostępnienia programu operatorowi;
- c) art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.r.t. oraz art. 114 ust. 1 i 101 ust. 1 dyrektywy EKŁE poprzez błędną wykładnię oraz zaniechanie prounijnej wykładni pojęcia "rozprowadzanie" jak również naruszenie unijnej zasady neutralności technologicznej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że technologia [...] nie spełnia przesłanek rozprowadzania z art. 4 pkt 8 u.r.t., podczas gdy prawidłowa, w tym prounijna wykładnia tego pojęcia powinna skutkować wnioskiem, że technologia [...] może być stosowana przez nadawców realizujących obowiązek must offer, o którym mowa w art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 u.r.t.
Przewodniczący KRRiT w piśmie procesowym z 12 marca 2024 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Obecni na rozprawie pełnomocnicy Skarżącej kasacyjnie Spółki oraz organu-Przewodniczącego KRRiT podtrzymali dotychczasowe stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty przedstawione w jej uzasadnieniu można uznać za pozbawione podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Spór prawny w sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując wezwanie Przewodniczącego KRRiT z 11 sierpnia 2022 r. do nieodpłatnego udostępnienia przez Spółkę jej programu telewizyjnego [...] Operatorowi, wydane na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t., uznał, że wezwanie to odpowiada prawu. Jego istota sprowadza się w szczególności do oceny, czy Skarżąca wykonała obowiązek nieodpłatnego udostępnienia programu Uczestnikowi, określony w art. 43a ust. 1 u.r.t., skoro możliwość rozprowadzania programu [...] przez Operatora została uzależniona od korzystania z systemu dystrybucyjnego [...] Nadawcy.
Rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy taki sposób udostępnienia programu umożliwiał Operatorowi jego "rozprowadzanie" w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., a więc przejęcie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz jego równoczesne, wtórne rozpowszechnianie, czy też – jak przyjęli Przewodniczący KRRiT i Sąd I instancji – w przyjętym modelu program był dostarczany z infrastruktury [...] Nadawcy bezpośrednio abonentom Operatora, a zatem Operator nie przejmował programu w celu jego wtórnego rozpowszechniania.
Z powyższym zagadnieniem wiążą się podniesione w skardze kasacyjnej kwestie zakresu kompetencji Przewodniczącego KRRiT do oceny sposobu technicznego wykonania obowiązku z art. 43a ust. 1 u.r.t., zgodności przyjętej wykładni z zasadą neutralności technologicznej wynikającą z prawa Unii Europejskiej oraz relacji obowiązków wynikających z art. 43 i art. 43a u.r.t. do uprawnień nadawcy wynikających z prawa autorskiego.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Zarzuty procesowe koncentrują się przede wszystkim na prawidłowości i kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podstawach dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących technicznego sposobu dystrybucji programu przy wykorzystaniu [...] nadawcy. Zarzuty materialnoprawne dotyczą natomiast przede wszystkim wykładni art. 43 ust. 2, art. 43a ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 8 u.r.t., a także zakresu kompetencji Przewodniczącego KRRiT i zgodności przyjętego rozumienia obowiązków must carry/must offer z prawem Unii Europejskiej.
W przedmiocie zarzutów z pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA stwierdził wadliwość stanowiska Organu co do wymogu nieodpłatności zgody w zakresie wynagrodzenia za korzystanie z praw autorskich do utworów wchodzących w skład programu, a mimo to oddalił skargę, czym miał dopuścić się wewnętrznej sprzeczności między motywami rozstrzygnięcia a samym rozstrzygnięciem oraz zaniechać kontroli legalności Wezwania pomimo stwierdzonego naruszenia prawa.
Zarzut ten opiera się na przesłance faktycznej, która nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wezwanie z dnia 11 sierpnia 2022 r. zawierało dwie zasadnicze linie argumentacji: po pierwsze, dotyczącą oceny, czy zaproponowany przez Spółkę sposób udostępnienia programu za pośrednictwem systemu [...] Nadawcy spełnia przesłanki rozprowadzania w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t.; po drugie, odnoszącą się do relacji obowiązku must carry/must offer do praw autorskich i pokrewnych do utworów oraz artystycznych wykonań zawartych w programie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji stwierdził niezgodność wezwania z przepisami art. 10 ust. 1 i art. 43a ust. 2 u.r.t. z tego względu, że Organ miał wadliwie rozumieć zakres nieodpłatności. Stwierdzenie Sądu, że wykracza poza granice sprawy wyznaczonej przepisami art. 43 i art. 43a u.r.t. ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów, oznaczało, że kwestie te nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w trybie art. 43a ust. 2 u.r.t. Nie jest zatem prawidłowe utożsamianie tej wypowiedzi z ustaleniem przez WSA, aby Wezwanie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wątek dotyczący zakresu udzielonej Zgody, ograniczonej jedynie do prawa pokrewnego do nadania, oraz ryzyka obejścia przez nadawców art. 43 ust. 2 u.r.t. poprzez uzależnianie rozprowadzania od uzyskania przez operatora we własnym zakresie zgody na korzystanie z praw do utworów i wykonań artystycznych zawartych w programie, został przywołany w Wezwaniu jedynie pomocniczo, z odwołaniem się do stanowiska KRRiT z 27 stycznia 2022 r.
W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Skarżącej, jakoby Sąd I instancji uznał stanowisko Organu za błędne w zakresie, w jakim dotyczyło ono wymogu nieodpłatności zgody rozumianego jako obejmujący także wynagrodzenie za korzystanie z utworów, a następnie wbrew temu ustaleniu oddalił skargę. Niezależną i wystarczającą podstawą uznania, że obowiązek z art. 43a ust. 1 u.r.t. nie został wykonany, była bowiem ocena modelu [...] Nadawcy w świetle art. 4 pkt 8 u.r.t. Skoro przesłanka faktyczna, na której opiera się zarzut sprzeczności rozstrzygnięcia z motywami wyroku, nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżonego orzeczenia, zarzuty z pkt 1 lit. a) i b) petitum należało uznać za bezzasadne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 §4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 146 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, w którym Skarżąca kasacyjnie zarzuca brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu z pkt II.4 petitum skargi, dotyczącego naruszenia art. 43a ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 2 u.r.t. w związku z przepisami Konstytucji RP, dyrektywy 2001/29/WE oraz ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, którego istota sprowadzała się do twierdzenia o konieczności odmowy zastosowania tych przepisów z uwagi na ich sprzeczność z powołanymi wzorcami, także nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA odniósł się do tej kwestii, choć w sposób zbiorczy, wspólny dla zarzutu z pkt II.3 i pkt II.4 petitum skargi. Sąd I instancji wskazał bowiem, że wykracza poza granice sprawy wyznaczonej przepisami art. 43 i art. 43a u.r.t. ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów, oraz że umowy regulujące stosunki w zakresie tych praw pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i 43a u.r.t.
Nie można więc podzielić twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało jakiegokolwiek odniesienia do istoty zarzutu z pkt II.4 skargi. Choć Sąd I instancji nie omówił wprawdzie odrębnie każdego z powołanych przez Skarżącą wzorców konstytucyjnych, unijnych i ustawowych, jednak wyjaśnił podstawowe założenie, na którym oparł ich ocenę: obowiązki publicznoprawne wynikające z art. 43 i art. 43a u.r.t. nie rozstrzygają cywilnoprawnych stosunków dotyczących innych praw autorskich i pokrewnych niż prawo do nadania; kwestie dotyczące praw autorskich pozostają bowiem poza granicami sprawy wyznaczonymi przez art. 43i art. 43a u.r.t.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli sąd zajmuje stanowisko wobec zagadnienia jako całości, a pominięcie danego zarzutu dyskredytuje uzasadnienie tylko wtedy, gdy ma to istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach tej sprawy tok rozumowania WSA daje się odtworzyć i poddać kontroli kasacyjnej, a Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby bardziej szczegółowe odniesienie się do każdego z powołanych wzorców mogło doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Wobec tego zarzut z pkt 1 lit. c) petitum nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z analizy akt sprawy, obejmujących Wezwanie z 11 sierpnia 2022 r., skargę Spółki z 23 września 2022 r., odpowiedź organu na skargę z 24 października 2022 r., pismo Spółki z 15 lutego 2023 r. oraz pismo organu z 21 lutego 2023 r., wynika, że kwestia transkodowania sygnału nie stanowiła elementu stanowiska stron przedstawionego przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Skarżąca wskazywała natomiast, że to Operator decyduje o udzieleniu dostępu do sygnału swoim abonentom oraz że bez jego działania sygnał nie dotrze do użytkownika końcowego.
Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji był pozbawiony możliwości dokonania prawnej oceny modelu dystrybucji opisanego w Zgodzie i jej załącznikach. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, natomiast art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Ocena treści dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy nie wymagała zatem prowadzenia odrębnego postępowania dowodowego. Przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. nie ma natomiast samodzielnego znaczenia dla oceny tych ustaleń, gdyż dotyczy faktów powszechnie znanych, podczas gdy sposób działania modelu [...] oceniano na podstawie materiału z akt sprawy.
Za nieznajdujące dostatecznego oparcia w materiale akt należało natomiast uznać dodatkowe twierdzenie Sądu I instancji dotyczące braku transkodowania sygnału. Sam Sąd określił jednak tę okoliczność jako argument dodatkowy. Rozstrzygające dla wyniku sprawy pozostaje ustalenie wynikające z treści Zgody i jej załączników, że w modelu opisanym przez Nadawcę sygnał programu jest dostarczany z infrastruktury [...] Nadawcy bezpośrednio do abonentów Operatora, podczas gdy Operator otrzymuje adres URL i udostępnia dostęp w ramach własnego interfejsu.
Usunięcie z uzasadnienia wyroku wzmianki o transkodowaniu nie zmienia zatem wyniku sprawy. W konsekwencji zarzut art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., choć trafnie wskazuje na wadliwość jednego z pomocniczych elementów motywacji Sądu I instancji, nie wykazuje uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że na rozprawie przed NSA pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II CSKP 682/23, jako mający wspierać stanowisko Spółki co do dopuszczalności realizacji obowiązku must offer poprzez techniczne udostępnienie sygnału programu.
Naczelny Sąd Administracyjny natomiast, po zapoznaniu się z treścią powołanego orzeczenia, stwierdził, że wynikają z niego odmienne wnioski do przedstawionych przez pełnomocnik Skarżącej. Sąd Najwyższy istotnie przyjął, że zgoda, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.r.t., ma charakter oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym i może być udzielona w każdej formie, w tym per facta concludentia, poprzez techniczne udostępnienie sygnału rozpowszechnianego programu. Sąd Najwyższy zastrzegł jednak równocześnie, że z uwagi na istotę obowiązku must carry/must offer zgoda taka, w odróżnieniu od innych zbliżonych oświadczeń woli, nie może być odwołana ani warunkowana, dopóki na operatorze ciąży obowiązek must carry, a na nadawcy obowiązek must offer.
To zastrzeżenie ma bezpośrednie znaczenie dla oceny stanu faktycznego tej sprawy. Skarżąca nie ograniczyła się do technicznego udostępnienia sygnału, lecz uzależniła możliwość rozprowadzania programu przez operatora od wyłącznego skorzystania z systemu dystrybucyjnego [...] należącego do Skarżącej, co w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie ocenił jako warunek pozostający w sprzeczności z art. 43 i art. 43a u.r.t. Sąd ten uznał też, że przepisy art. 43 i art. 43a u.r.t. dotyczą tego samego obowiązku must carry/must offer i powinny być interpretowane łącznie. W art. 43 u.r.t. ustawodawca nałożył na oznaczone podmioty publicznoprawny obowiązek, a w art. 43a u.r.t. uregulował sposób jego wykonania oraz tryb postępowania administracyjnego na wypadek niewykonywania obowiązku must offer przez nadawcę. Nie budziło jego wątpliwości, że chodzi o obowiązki publiczne, wykonywane w trybie postępowania administracyjnego w przypadku odmowy nadawcy.
Udostępnienie programu w trybie art. 43a ust. 1 u.r.t. zawiera implicite zgodę na rozprowadzanie programu w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.r.t. i rozprowadzanie wówczas programu przez operatora w ramach realizacji obowiązku must carry nie stanowi naruszenia prawa pokrewnego nadawcy do nadań programów z art. 97 u.p.a.
Warto również zauważyć, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyroku wprost przywołał i podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1375/19 oraz z 24 września 2020 r, sygn. akt II GSK 1283/19, według których umowy regulujące stosunki w zakresie praw autorskich i pokrewnych pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i art. 43a u.r.t. Stanowisko to jest zbieżne z przyjętym rozstrzygnięciem zarzutów z pkt 1 lit. a)-c) petitum skargi kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie z uwagi na ich wspólny przedmiot.
Istota sporu materialnoprawnego sprowadza się do wykładni pojęcia rozprowadzania z art. 4 pkt 8 u.r.t. w kontekście modelu dystrybucji sygnału opartego na [...] nadawcy. Zgodnie z tym przepisem rozprowadzaniem jest przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie. Natomiast rozpowszechnianiem, w myśl art. 4 pkt 7 u.r.t., jest emisja programu drogą bezprzewodową lub przewodową do odbioru przez odbiorców. Z treści Zgody i jej załączników wynika, że w modelu proponowanym przez Spółkę [...]. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w takim modelu nie dochodzi do przejęcia programu przez Operatora w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., [...].
Stanowisko to znajduje bezpośrednie potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 2079/23, wydanym na tle analogicznego modelu wykorzystania [...] nadawcy. NSA przyjął w tej sprawie, że dostarczanie programu przez nadawcę za pośrednictwem jego systemu [...] bezpośrednio do abonentów operatora nie stanowi rozprowadzania programu przez operatora w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t., ponieważ brak jest przejęcia programu przez operatora i jego wtórnego rozpowszechniania.
Nie jest przy tym wykluczone stosowanie technologii [...] jako takiej. Decydujące znaczenie ma sposób jej zastosowania w konkretnym modelu dystrybucji i to, czy operator rzeczywiście przejmuje rozpowszechniony program, a następnie dokonuje jego równoczesnego, wtórnego rozpowszechniania. W konsekwencji zarzut z pkt III.2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Co do zarzutu z pkt 2 lit. b) petitum, dotyczącego rzekomego przekroczenia przez Przewodniczącego KRRiT granic kompetencji przyznanych mu w art. 43a ust. 2 u.r.t. poprzez ocenę sposobu (technologii) udostępnienia programu, zaznaczyć trzeba, że z uzasadnienia Wezwania oraz stanowiska Organu prezentowanego przed Sądem I instancji wynika, iż Organ nie kwestionował technologii [...] jako takiej, lecz oceniał, czy model zaproponowany przez Skarżącą prowadzi do rozprowadzania programu przez Operatora w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.r.t. Ocena, czy zaproponowany sposób udostępnienia programu odpowiada ustawowej definicji rozprowadzania, stanowi nieodłączny element stosowania art. 43 i art. 43a u.r.t., nie zaś próbę regulowania technologii w oderwaniu od jej prawnej kwalifikacji. Zarzut ten nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut z pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący zaniechania prounijnej wykładni pojęcia rozprowadzania oraz naruszenia zasady neutralności technologicznej. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, ani dyrektywa 2018/1972 ustanawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej, ani wcześniej obowiązująca dyrektywa 2002/22/WE, nie definiują pojęć rozpowszechniania ani rozprowadzania w sposób, który nakazywałby odstąpienie od definicji zawartej w art. 4 pkt 8 u.r.t.
Przepis art. 114 ust. 1 dyrektywy 2018/1972 określa ramy nakładania obowiązków "must carry", wymagając w szczególności, aby były one uzasadnione jasno określonym interesem ogólnym, proporcjonalne i przejrzyste. Przepis ten nie ustanawia natomiast samodzielnego obowiązku "must offer" ani nie definiuje krajowego pojęcia "rozprowadzania". Z kolei art. 101 ust. 1 tej dyrektywy dotyczy poziomu harmonizacji przepisów o ochronie użytkowników końcowych określonych w art. 102-115 i również nie zawiera normy, z której wynikałby obowiązek uznania modelu [...] Nadawcy za rozprowadzanie programu przez Operatora.
Zasada neutralności technologicznej nie oznacza, że każdy sposób technicznego dostarczenia programu musi zostać zakwalifikowany jako rozprowadzanie. Oznacza ona natomiast, że sama technologia nie powinna przesądzać o kwalifikacji prawnej. W niniejszej sprawie podstawą oceny nie jest zakaz używania [...], lecz niespełnienie funkcjonalnych przesłanek z art. 4 pkt 8 u.r.t. w konkretnym modelu, w którym Operator nie przejmuje programu w celu jego wtórnego rozpowszechniania. Prawidłowa wykładnia art. 43, art. 43a i art. 4 pkt 8 u.r.t. nie pozostaje zatem w sprzeczności z powołanymi regulacjami unijnymi.
Mając na uwadze, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dawał podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).