Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1101/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1545/24 oddalił skargę S. w C. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z dnia 20 marca 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Z akt sprawy wynika, że pracownicy Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "LWINB") pobrali w dniu [...] lipca 2020 r. w sklepie [...] w L. próbki wyrobu budowlanego – płyty styropianowe styropian [...] o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: Płyty styropianowe Styropian [...] - w ilości 1 opakowania (0,30 m3). Jednocześnie pobrana została próbka kontrolna tego wyrobu - w ilości 1 opakowania. Pobrana próbka została poddana badaniom przez akredytowane laboratorium Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w Warszawie. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, że próbka nie spełnia zadeklarowanych właściwości użytkowych w zakresie 2 z 4 badanych cech, tj.: wytrzymałość na zginanie; wytrzymałość na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych (sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] października 2020 r.).

LWINB w dniu [...] grudnia 2020 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowych wyrobów budowlanych u sprzedawcy. Kontrolą objęto 17 opakowań po 0,30 m3 (łącznie: 5,1 m3) wyrobu budowlanego. W wyniku kontroli ustalono, że badane wyroby budowlane nie posiadały zadeklarowanych właściwości użytkowych w zakresie dwóch zakwestionowanych podczas badań cech, jak również wykazały, że sprzedawca nie udostępnił informacji, o których mowa w art. 31 lub, w odpowiednim przypadku, w art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 roku w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. Urz.

UE L 396 z 30.12.2006, str. 1, z późn. zm.), wymaganych przez art. 6 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), a tym samym, że wyrób budowlany objęty kontrolą nie został wprowadzony do obrotu na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1213; zwanej dalej: "u.w.b."), gdyż nie spełniał wymagań określonych w tej ustawie.

Po przeprowadzeniu badania próbek kontrolnych, Laboratorium przedstawiło Sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., które potwierdziło wyniki badań pierwotnych w obrębie dwóch zakwestionowanych wówczas cech wyrobu, tj. wytrzymałości na rozciąganie/zginanie; wytrzymałość na zginanie oraz wytrzymałość na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych, a tym samym nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych.

LWINB decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. - działając na podstawie art. 36j ust. 1 i art. 36b u.w.b.- nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobach budowlanych nie posiadających właściwości użytkowych określonych w Deklaracji Właściwości Użytkowych Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia 10 lutego 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego, dwukrotne badanie próbek spornego wyrobu wykazało, że nie posiadał on deklarowanych właściwości użytkowych a tym samym nie spełniał wymagań u.w.b., co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. GINB wskazał, że stopień naruszenia przepisów ustawy był wysoki. Za okoliczności obciążające uznał: uprzednie naruszenie przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła oraz stopień przyczynienia się strony. Natomiast jako okoliczność łagodzącą wymienił współpracę z organem prowadzącym postępowanie. Konkludując stwierdził, że wysokość kary orzeczona przez organ wojewódzki była adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

W wyniku rozpatrzenia skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r., V SA/Wa 734/23 uchylił decyzję GINB z 10 lutego 2023 r. Formułując wytyczne dla organu sąd wskazał m.in., że ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do oceny sprawozdania z badań i ustalenia czy okoliczność nieuwzględnienia niepewności wyników badań niesie za sobą konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Oceny w tym zakresie organ dokona mając na uwadze treść art. 81a § 1 k.p.a. W razie przyjęcia, że producent naruszył prawo, organ wymierzy mu karę, z uwzględnieniem przesłanek z art. 36j ust. 3 u.w.b., które należycie omówi w uzasadnieniu decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 20 marca 2024 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję LWINB z 27 czerwca 2022 r.

GINB podkreślił, że wyniki badań próbki wyrobu przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w Warszawie, Oddział Badań i Certyfikacji w Gdańsku, Laboratorium Wyrobów Budowlanych, nie potwierdziły deklarowanych przez producenta wytrzymałości na zginanie (według metody B normy PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) oraz wytrzymałości na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych (według normy PN-EN 1607:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie wytrzymałości na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych). Organ odwoławczy podkreślił, że wyniki badań próbki kontrolnej potwierdziły wcześniej przeprowadzone badania. Dwukrotne badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego udostępnionego na rynku, wyprodukowanego [...] czerwca 2020 r. wykazało, że nie posiada on deklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie wytrzymałości na zginanie i wytrzymałości na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych), a tym samym nie spełnia wymagań ustawy o wyrobach budowlanych.

Odnosząc się do kwestii niepewności pomiaru GINB wskazał, że akredytowane laboratorium nie ma obowiązku zastosowania dokumentu ILAC-G8:09/2019 Wytyczne dotyczące zasad podejmowania decyzji i stwierdzeń zgodności (Wytyczne ILAC). Organ szczegółowo opisał różnorodne zasady przewidziane w Wytycznych ILAC oraz wskazał, że organ zastosował w sprawie jedną z przewidzianą w Wytycznych ILAC - zasadę prostej akceptacji. W ocenie organu niezależnie od stwierdzonej niepewności pomiaru zlecone przez LWINB badania wykazały dwukrotnie, że badany wyrób nie spełnia deklarowanych wartości użytkowych. GINB stwierdził, że uwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie może prowadzić do wniosku o braku naruszeń w kontekście ustaleń poczynionych przez akredytowane laboratorium. W ocenie GINB fakt niepewności pomiaru nie przekreśla wyników badań, które wskazują na niezgodność z deklarowanymi właściwościami użytkowymi.

Organ odwoławczy zaaprobował wymiar kary, podzielając stanowisko organu I instancji, iż stopień naruszenia przepisów ustawy był wysoki; zakres odstępstw przekraczający 30% stanowi o bardzo wysokim stopniu naruszenia. Za okoliczności obciążające uznał: uprzednie naruszenie przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła oraz stopień przyczynienia się strony. Natomiast jako okoliczność łagodzącą wymienił: - poprawną współpracę producenta z organem, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowania, - działania podjęte przez producenta dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa w postaci dobrowolnego wycofania z obrotu spornego wyrobu, - zastosowany system oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych (3), który w ocenie organu świadczy o tym, że przedmiotowy wyrób ma mały wpływ na spełnienie przez obiekt budowlany, do którego wyrób zostanie wbudowany podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa.

Organ odwoławczy zauważył, także że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 189f k.p.a., wobec odrębnego uregulowania kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w art. 36j ust. 4 u.w.b.

Zaskarżonym wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę spółki wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. uznając, że organ odwoławczy nie naruszył wskazanego przepisu. Organ był zobowiązany do oceny wpływu niepewności wyników badań na wynik sprawy i czy miało to konsekwencje dla przyjęcia, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa o jakim mowa w art. 36b u.w.b.

Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wyroku z dnia 25 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1811/24 wyjaśnił, iż Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A., w którego strukturze znajduje się Laboratorium Wyrobów Budowlanych, posiada status jednostki notyfikowanej o numerze 1434, nadanym przez Komisję Europejską, w zakresie rozporządzenia 305/2011. Zgodnie z "Wytycznymi dotyczącymi zasad podejmowania decyzji i stwierdzeń zgodności ILAC-G8:09/2019", które zostały opracowane przez ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), będącą ogólnoświatową organizacją zrzeszającą jednostki akredytujące oraz podmioty będące interesariuszami z całego świata, działającą na rzecz akredytacji laboratoriów, jednostek inspekcyjnych, organizatorów badań biegłości i producentów materiałów odniesienia, norma ISO/IEC 17025:2017 wymaga, aby laboratoria oceniały niepewność pomiaru oraz stosowały udokumentowaną zasadę podejmowania decyzji przy przedstawianiu stwierdzeń zgodności.

Jednocześnie jednak w Wytycznych wskazano, iż żadna pojedyncza zasada podejmowania decyzji nie jest dedykowana do całego różnorodnego zakresu badań i wzorcowań w rozumieniu wymagań normy ISO/IEC 17025. W niektórych dziedzinach, branżach lub obszarach regulowanych określono odpowiednie dla nich zasady podejmowania decyzji i opublikowano je w specyfikacjach, normach lub przepisach.

Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. Laboratorium Wyrobów Budowlanych, z uwagi na posiadaną akredytację Polskiego Centrum Akredytacji, jest zobligowane do podawania niepewności pomiaru zgodnie z GUM. Niesporne jest jednak również, że sama norma PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02 nie rozstrzyga jaki model zasady podejmowania decyzji powinien być zastosowany w konkretnych przypadkach. Należy podkreślić, że dla zasady podejmowania decyzji, która jest określona przez klienta, lub która opisana jest w przepisie (np. przez regulatora) lub w odpowiednim dokumencie normatywnym rozpatrywanie przez laboratorium poziomu ryzyka nie jest konieczne. W takich przypadkach laboratorium powinno postępować zgodnie z określoną zasadą podejmowania decyzji i powoływać się na nią przy przedstawianiu stwierdzeń zgodności i takie postępowanie jest uznawane jako spełniające wymagania normy odniesienia. W kontrolowanej sprawie, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1508), badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym.

W ocenie sądu pierwszej instancji producent ma obowiązek wyprodukować w taki sposób wyrób, aby zachował swoje właściwości użytkowe jak najdłużej, w taki sposób prowadzić kontrolę produkcji, aby wprowadzany do obrotu wyrób budowlany spełniał wymagania normatywne. Spółka nie przedłożyła wiarygodnych dowodów świadczących o nieprawidłowym przechowywaniu i transporcie wyrobu. Z akt sprawy nie można wyciągnąć takich wniosków, co więcej laboratorium przeprowadzające badania stwierdziło w sprawozdaniu z badań, że płyty zostały dostarczone bez uszkodzeń.

Reasumując sąd pierwszej instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów, tj. (płyty styropianowe styropian [...] grubości 100 mm) - po zleconych badaniach próbki, które wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie wytrzymałości na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych) wydał decyzje na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.w.b. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły w decyzjach ostatecznych nieprzestrzeganie przez producenta przepisów u.w.b. również w zakresie innych wprowadzonych do obrotu wyrobów budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił zestawienie wydanych decyzji. Zauważył, że wyroby tego producenta były wielokrotnie kontrolowane przez Wojewódzkie Inspektoraty Nadzoru Budowlanego oraz Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, a kontrole wykazały liczne nieprawidłowości formalne w zakresie deklaracji właściwości użytkowych oraz informacji towarzyszących oznakowaniu CE.

Wobec powyższego sąd pierwszej instancji mając na względzie, że dwukrotne badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego udostępnionego na rynku, wyprodukowanego [...] czerwca 2020 r., wykazało, że nie posiada on deklarowanych właściwości użytkowych w zakresie wytrzymałości na zginanie i wytrzymałości na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych, za uzasadnione uznał stwierdzenie, iż wyrób ten nie spełnia wymagań ustawy o wyrobach budowlanych, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w określonej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i powielenie w wyroku błędnego stanowiska GINB, w którym organ nie zastosował się do wiążącej GINB i WSA w Warszawie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 734/23 ("Wyrok WSA"), dotyczącej obowiązku każdorazowego uwzględniania przez organy niepewności rozszerzonej wyników badań przy ich ocenie, niezbędnej dla stwierdzenia czy producent naruszył przepisy ustawy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, a przez to zaaprobowanie rażąco naruszającej przepisy prawa i drastycznie niesprawiedliwej praktyki GINB, polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych w postaci niepewności rozszerzonej wyników badań laboratoryjnych wyrobu na niekorzyść skarżącego;

co powinno skutkować uznaniem, że GINB nie wykonał podstawowych obowiązków w ramach ponownego rozpoznania sprawy, czyli (i) nie uwzględnił wytycznych wyrażonych w Wyroku WSA w zakresie konieczności uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy ocenie wyników badań (niezbędnej dla stwierdzenia, czy producent naruszył przepisu ustawy, a jeżeli tak to w jakim stopniu), a dodatkowo (ii) GINB w treści swojej decyzji prowadził niedozwoloną polemikę z wyrokiem WSA pomimo braku wniesienia skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku,

1. 2) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36b i art. 36j ust. 3 u.w.b. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż wysokość kary ustalonej przez organy nadzoru budowlanego nie miała charakteru dowolnego, a organ prawidłowo uwzględnił dyrektywy wymiaru kary, w tym w szczególności stanowisko wyrażone w Wyroku WSA, podczas gdy:
2. a) GINB rozstrzygnął niedające się usunąć wątpliwości w postaci niepewności rozszerzonej wyników badań na niekorzyść Producenta (wyniki podawane w części C. sprawozdań z badań nie są wskazywane ze 100% pewnością);
3. - co miało wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, ponieważ jedną z przesłanek wymiaru kary przewidzianym w art. 36j ust. 3 u.w.b. jest stopień naruszenia ustawy;
4. b) GINB dokonał nieprawidłowej oceny dyrektywy "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy", tj. uznał, że przeprowadzone w innych postępowaniach kontrole i wyniki badań próbek wyrobów budowlanych produkowanych przez Skarżącego są okolicznością obciążającą (a zatem wpływającą na wysokość kary), a także decyzje umarzające postępowania administracyjne (w tym wydane dot. przedmiotowego wyrobu!) w sytuacji, w której wyłącznie decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne stwierdzają naruszenie przepisów ustawy,
5. - co miało wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, ponieważ jedną z przesłanek wymiaru kary przewidzianym w art. 36j ust. 3 u.w.b. są uprzednie naruszenia ustawy, za które można uznać wyłącznie decyzje nakładającą karę pieniężną;
6. c) GINB dokonał niejasnych ustaleń warunków decydujących o wysokości kary administracyjnej, polegających na braku wskazania jaki wpływ miały poszczególne dyrektywy wymiaru kary na ich ostateczną wartość (a tym samym na wysokość kary), poza ogólnym wskazaniem "okoliczności podnoszących wymiar kary" oraz "okoliczności zmniejszających wymiar kary".

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1) art. 36j ust. 3 u.w.b. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez powielenie w wyroku błędnego stanowiska GINB, zgodnie z którym organ nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości w postaci niepewności rozszerzonej wyników badań przedstawionych w:
2. a) sprawozdaniu z badania próbki nr [...] z dnia [...] października 2020 r. i rozstrzygnięcie ich na niekorzyść Producenta, ponieważ WSA w ślad za GINB uznał, że w zakresie:
3. i. parametru "wytrzymałość na zginanie" różnica pomiędzy deklarowaną przez Producenta wartością BS100 (≥100 kPa) a uzyskanym wynikiem 64,9 kPa (tj. różnica 35,1 kPo), obciąża Producenta (stwierdzony zakres odstępstw 35,1%), pomimo że wynik ten nie jest podany ze 100% pewnością, a niepewność rozszerzona dla tego badania wynosi 1,9 kPa (która stanowi niedającą się usunąć wątpliwość badania),
4. - co powinno skutkować uwzględnieniem niepewności rozszerzonej i stwierdzeniem wyniku badań na poziomie 66,8 kPo (zakres odstępstw wynoszący 33,2%);

ii. parametru "wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych" różnica pomiędzy deklarowaną przez Producenta wartością TR100 (≥100 kPa) a uzyskanym wynikiem 63,8 kPa (tj. 36,2 kPa), obciąża Producenta (stwierdzony zakres odstępstw 36,2%), pomimo że wynik ten nie jest podany ze 100% pewnością, a niepewność rozszerzona dla tego badania wynosi 0,9 kPa (która stanowi niedającą się usunąć wątpliwość badania),

1. - co powinno skutkować uwzględnieniem niepewności rozszerzonej i stwierdzeniem wyniku badań na poziomie 64,7 kPa (zakres odstępstw wynoszący 35,3%);
2. b) sprawozdaniu z badania próbki nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. i rozstrzygnięcie ich na niekorzyść Producenta, ponieważ WSA w ślad za GINB uznał, że w zakresie:
3. i. parametru "wytrzymałość na zginanie" różnica pomiędzy deklarowaną przez Producenta wartością BS100 (≥100 kPa) a uzyskanym wynikiem 64,1 kPa (tj. różnica 35,9 kPa), obciąża Producenta (stwierdzony zakres odstępstw 35,9%), pomimo że wynik ten nie jest podany ze 100% pewnością, a niepewność rozszerzona dla tego badania wynosi 1,8 kPa (która stanowi niedającą się usunąć wątpliwość badania),
4. - co powinno skutkować uwzględnieniem niepewności rozszerzonej i stwierdzeniem wyniku badań na poziomie 65,9 kPa (zakres odstępstw wynoszący 34%);

ii. parametru "wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych" różnica pomiędzy deklarowaną przez Producenta wartością TR100 (≥100 kPa) a uzyskanym wynikiem 61,9 kPa (tj. 38,1 kPa), obciąża Producenta (stwierdzony zakres odstępstw 38,1%), pomimo że wynik ten nie jest podany ze 100% pewnością, a niepewność rozszerzona dla tego badania wynosi 0,9 kPa (która stanowi niedającą się usunąć wątpliwość badania),

1. - co powinno skutkować uwzględnieniem niepewności rozszerzonej i stwierdzeniem wyniku badań na poziomie 62,8 kPa (zakres odstępstw wynoszący 37,2%);
2. 2) art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez powielenie w ślad za stanowiskiem GINB, że 1 paczka styropianu ma powierzchnię krycia 3 m2 (przy czym nie wiadomo dlaczego zastosowano akurat taki przelicznik), tym samym 132 paczki wystarczają na pokrycie aż 396 m2 co stanowi znaczną ilość, podczas gdy ani GINB ani WSA nie wzięli pod uwagę grubości przedmiotowych płyt styropianowych (paczko 0,3 m3 w zależności od grubości styropianu ma różną powierzchnię krycia - w zależności od grubości płyt w paczce jest inna liczba płyt), tymczasem 39,6 m3 nie można uznać za znaczną ilość wyrobu, ponieważ taka ilość wyrobu starczyłaby średnio na ocieplenie pojedynczego domu jednorodzinnego, a dodatkowo WSA w Warszawie oraz organy nie przedstawiły w tym zakresie żadnego odniesienia ww. ilości do "normalnej" ilości wyrobu wprowadzanego do obrotu, co powinno skutkować uznaniem, że WSA w Warszawie i organy administracji dopuściły się dowolnej i rażąco niesprawiedliwej oceny tej przesłanki wymiaru kary;
3. 3) art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez uznanie, że organy prawidłowo zastosowały przesłankę uprzedniego naruszenia przepisów ustawy przez skarżącego, uznając że jest to okoliczność obciążająca skarżącego, w sytuacji gdy organy dokonały wadliwych ustaleń faktycznych w tym zakresie, powołując się na decyzje umarzające postępowania, bądź decyzje nakazujące wycofanie wyrobów z obrotu (które to decyzje nie stwierdzają naruszenia prawa) co powinno skutkować uznaniem, że organy administracji dopuściły się dowolnej i rażąco niesprawiedliwej oceny tej przesłanki wymiaru kary, przywołane natomiast decyzje w decyzji GINB to:
4. a) decyzja Mazowieckiego WINB nr 255/2019 z dnia 26 lutego 2019 r. (znak: WWB.7782.92.2018.SF) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - decyzja umarzająca postępowanie nie może stwierdzać naruszenia ustawy o wyrobach budowlanych, wyłącznie decyzja nakładająca karę pieniężną na producenta stwierdza naruszenie ustawy;
5. b) decyzja Mazowieckiego WINB nr 323/2019 z dnia 11 marca 2019 r. (znak: WWB.7781.24.2018.AG) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - decyzja umarzająca postępowanie nie może stwierdzać naruszenia ustawy o wyrobach budowlanych, wyłącznie decyzja nakładająca karę pieniężną na producenta stwierdza naruszenie ustawy;
6. c) decyzja Mazowieckiego WINB nr 322/2019 z dnia 11 marca 2019 r. (znak: WWB.7781.24.2018.AG) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - decyzja umarzająca postępowanie nie może stwierdzać naruszenia ustawy o wyrobach budowlanych, wyłącznie decyzja nakładająca karę pieniężną na producenta stwierdza naruszenie ustawy;
7. d) decyzja Podlaskiego WINB z dnia 17 lutego 2017 r. (znak: WB.7782.47.2.2016.HT) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - GINB w treść swojej decyzji wskazał jakoby decyzja ta rzekomo miała zakazywać dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę oraz nakazać wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - informacja podana przez GINB jest zatem nieprawdziwa, a dodatkowo decyzja umarzająca postępowanie nie może stwierdzać naruszenia ustawy o wyrobach budowlanych, wyłącznie decyzja nakładająca karę pieniężną na producenta stwierdza naruszenie ustawy;
8. e) decyzja Łódzkiego WINB nr 1/I/2021 z dnia 5 stycznia 2021 r. (znak: WKWB.7783.0820.2020.JAS) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta - decyzja umarzająca postępowanie nie może stwierdzać naruszenia ustawy o wyrobach budowlanych, wyłącznie decyzja nakładająca karę pieniężną na producenta stwierdza naruszenie ustawy;
9. f) Producent nie odnalazł decyzji która miałaby nakazywać wycofanie wyrobu "płyty styropianowe Styropian [...] gr. 50 mm przez GINB - brak wskazania jakichkolwiek danych decyzji, np. data jej wydania lub znak postępowania w ramach którego została wydana, uniemożliwia skuteczną weryfikację twierdzeń GINB w tym zakresie - najprawdopodobniej GINB dwukrotnie wskazał tą samą decyzję, tj. decyzję opisaną w lit. g) poniżej;
10. g) decyzja GINB z dnia 5 listopada 2020 r. (znak: DWB.70.53.2019.MSO) nakazała wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, następnie GINB decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. (znak: DWB.70.29.2020.MSO) nałożył karę pieniężną na Producenta, wobec której to decyzji Producent złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenia przepisów przez organy administracji publicznej;
11. h) decyzja Lubelskiego WINB z dnia 10 czerwca 2021 r. (znak: ZKW-XXVI.7782.13.2.2020) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta; Lubelski WINB następnie wydał 27 czerwca 2022 r. decyzję nakładającą karę pieniężną na Producenta (znak: ZKW-XXVI.7781.2.2022) która jest przedmiotem niniejszego postępowania (!) - jest to najdobitniej świadczący przykład sztucznego zawyżania kar pieniężnych przez GINB, w ramach którego decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego służy następnie jako przesłanka do zwiększenia kary pieniężnej w ramach postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (w stosunku do tego samego wyrobu);
12. i) decyzja Lubelskiego WINB z dnia 10 czerwca 2021 r. (znak: ZKW-XXVI.7782.13.3.2020) umarzała postępowanie z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu przez Producenta; Lubelski WINB następnie wydał 27 czerwca 2022 r. decyzję nakładającą karę pieniężna na Producenta (znak: ZKW-XXVI.7781.3.2022); następnie GINB decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. (znak: DWB.7100.14.2022.MSO) utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego WINB, którą to decyzję WSA w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r. (sygn. V SA/Wa 199/23) uchylił w całości; GINB w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał decyzję z dnia 12 marca 2024 r. (znak: DOR.7100.25.2024.KBA; DWB.7100.14.2022.KBA) ponownie utrzymującą w mocy decyzję Lubelskiego WINB, która to decyzja również została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2024 r. (znak: V SA/Wa 1510/24) w całości
13. - GINB powołuje się więc na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego, podczas gdy następcze decyzje dot. nałożenia kary pieniężnej na Producenta dwukrotnie były uchylone przez WSA w Warszawie z uwagi na naruszenia przepisów przez organ (z uwagi na brak uwzględnienia niepewności rozszerzonej wyników badań).

Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, GINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach - w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że identyczny problem prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skarżącej spółki, przy niemal identycznym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym, jak również zbliżonym uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji oraz zbliżonych zarzutach kasacyjnych. Wyrokiem z 24 września 2025 r. sygn. akt II GSK 1368/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko i pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku, dlatego też w dalszych częściach uzasadnienia posiłkować się będzie argumentacją zaprezentowaną we wskazanym powyżej wyroku.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przyjąć zatem należy, że w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie zbitki przepisów w postaci art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą: zakresu właściwości sądów administracyjnych, podstawy wyrokowania, granic orzekania, niezwiązania granicami skargi, podstaw orzekania w powiązaniu z zasadą związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu.

Natomiast przepisy k.p.a. odnoszą się do: rodzaju decyzji, które może wydać organ odwoławczy, zasady swobodnej oceny dowodów oraz dowodu z opinii biegłego. Konstruowanie zarzutu w oparciu o szereg przepisów – nawet jeżeli regulują one powiązane treściowo zagadnienia – za każdym razem wymaga od autora skargi kasacyjnej szczególnej ostrożności. Jego uzasadnienie musi bowiem przyjąć strukturę, z której jasno będzie wynikało, którego przepisu dotyczy dana część wywodu skargi kasacyjnej. Niedochowanie tego wymogu oznaczałoby bowiem konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z danych przepisów został naruszony.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 847/22 (ten jak i inne wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA), obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddają się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, mając na uwadze rozwinięcie postawionego zarzutu, zarówno w samym petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, że w istocie dotyczy on nieuwzględnienia, zarówno przez sąd pierwszej instancji jak i GINB wiążącej oceny prawnej zaprezentowanej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 734/23 czyli naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut należało uznać za zasadny, bowiem słusznie podnosi skarżąca spółka, że sąd pierwszej instancji oddalając skargę spółki na decyzję GINB błędnie uznał, że organ ten wywiązał się z wiążącej oceny prawnej i zaleceń zawartych w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 734/23.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Przepis art. 153 p.p.s.a., poza sytuacją, gdy przepisy prawa uległy zmianie, nie pozostawia żadnej możliwości odstąpienia od normatywnie sformułowanego związania. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, stanowiącego podstawę wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej, dlatego też GINB był bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną we wskazanym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 734/23.

Podkreślenia również wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

W wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 734/23 WSA w Warszawie jednoznacznie wypowiedział się jak na użytek niniejszej sprawy należy definiować niepewność rozszerzoną w odniesieniu do wyników przeprowadzonych badań. Odwołując się do oceny NSA zaprezentowanego w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 96/21 przyjął, że "skoro w szeroko rozumianej sferze należącej do przedmiotu sprawy funkcjonuje pojęcie "niepewności wyników (niepewności rozszerzonej)", a co więcej, skoro w konsekwencji tego stanu rzeczy – wobec znaczenia i doniosłości wskazanej okoliczności – wymienione pojęcie przeniesione zostało również przez prawodawcę na grunt norm prawnych, co nie jest sporne i wynika z powyżej przedstawionych uwag, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że organ administracji publicznej, który orzeka w sprawie nałożenia kary administracyjnej za delikt, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nie może pomijać i nie uwzględniać konsekwencji wynikających z przedstawionego stanu rzeczy, a mianowicie konsekwencji wynikających z niepewności wyników badań".

Wobec tego, skoro ze sprawozdań z badań próbki i próbki kontrolnej (na których oparły się organy) wynika, że zawarta w nich ocena nie uwzględnia niepewności wyników badań, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba było uznać oczekiwanie, że organ administracji publicznej wskazaną okoliczność uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiej ze wskazanych kwestii, przepis art. 36j ust. 3 u.w.b. wśród dyrektyw wymiaru kary administracyjnej wymienia także stopień naruszenia przepisów ustawy. Jeżeli więc – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ administracji nie odniósł się do wskazanej kwestii, a w kontekście wskazanych powyżej konsekwencji wynikających z art. 36j ust. 3 u.w.b. kwestię tę trzeba uznać za istotną dla odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia, a jeżeli tak, to czy jego stopień nie był (jeszcze) niższy, niż pierwotnie przyjęty przez organ, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za pełne, jednoznaczne i wystarczające.

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, nie można podzielić zaprezentowanego w nim stanowiska, że GINB, ponownie rozpoznając sprawę nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ był zobowiązany do oceny wpływu niepewności wyników badań na wynik sprawy i czy miało to konsekwencje dla przyjęcia, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa o jakim mowa w art. 36b u.w.b. Tymczasem GINB w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na argumenty sprowadzające się do wykazania niezasadności uwzględnienia tzw. niepewności rozszerzonej. GINB wskazał, że: po pierwsze: akredytowane laboratorium nie ma normatywnego obowiązku stosowania dokumentu ILAC (s. 9 zaskarżonej decyzji).

Po drugie organ akcentuje, że przyjęta w sprawie zasada prostej akceptacji (stanowiąca jedną z metod przewidzianych w wytycznych ILAC) współgra z przyjętym w ustawie dychotomicznym systemem odczytywania wyników pomiarów (spełnia/nie spełnia) – niezależnie od stwierdzonej niepewności pomiaru (s. 10 zaskarżonej decyzji). Po trzecie organ wskazuje, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości próbek wyrobu dokonanych przez akredytowane laboratorium, jako najsilniejszego dowodu na okoliczność spełniania przez wyrób deklarowanych wartości użytkowych. Tym samym w ocenie GINB fakt niepewności pomiaru nie przekreśla wyników badań, które wskazują na niezgodność (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Powyższe stwierdzenia nie mogą być uznane za prawidłowe wykonanie wytycznych wynikających z wiążącego organ wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 734/23. Uznać je należy za wyraz polemiki z określonym przez sąd obowiązkiem uwzględnienia ww. okoliczności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co jest niedopuszczalne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym, stanowisko sądu pierwszej instancji, uznające zarzut skargi spółki naruszenia art. 153 p.p.s.a. za bezpodstawny było nieprawidłowe, bowiem nie można zgodzić się z tym sądem, że GINB wywiązał się z wytycznych i obowiązków nałożonych wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem w sprawie V SA/Wa 734/23. Zakres związania oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym orzeczeniu sądu odnoszącą się do prawidłowego rozumienia norm prawa materialnego nie może być uzależniony od ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i traktowany wybiórczo, w zależności od okoliczności sprawy, jak uczynił to sąd pierwszej instancji.

Niezrozumiałym jest zatem stanowisko sądu pierwszej instancji, który przy identycznych ocenach prawnych i zaleceniach skierowanych do organu, wynikających z wcześniejszych wyroków (z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 199/23 i 200/23) i wydaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez GINB decyzji z identyczną argumentacją prawną odnoszącą się do tzw. niepewności rozszerzonej pomiarów, raz uznaje że GINB naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu istotnym na wynik sprawy (wyrok z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1510/24) a drugi raz, że tego przepisu nie naruszył (wyrok w niniejszej sprawie).

Tym samym wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zarówno przez sąd pierwszej instancji jak i GINB należało uznać za zasadny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – błędnego przyjęcia, że wysokość nałożonej na skarżącą spółkę kary miała charakter dowolny i nieuwzględnienia dyrektyw wymiaru kary – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w części zasługiwał on na uwzględnienie.

Stosownie do art. 36j ust. 3 u.w.b., ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej spółki organ nieprawidłowo uwzględnił dyrektywy wymiaru kary wskazane w powyższym przepisie, w zakresie szczegółowo opisanym w pkt od a) do c) postawionego zarzutu.

Odnosząc się do okoliczności opisanych w pkt a) wskazanego zarzutu wskazać należy, że w istocie odnoszą się one do nieuwzględnienia tzw. niepewności pomiarów przy poszczególnych parametrach badanego wyrobu budowlanego, do którego to zagadnienia ustosunkował się już wyżej NSA. Kwestia ta niewątpliwie powinna być ponownie oceniona przez GINB przy rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 734/23.

Zgodzić się również należy ze skarżącą spółką (pkt b) zarzutu), że w uzasadnieniu decyzji GINB brak było precyzyjnego wskazania dowodów wskazujących jednoznacznie na "uprzednie naruszenie przepisów ustawy" przez skarżącą spółkę. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 12-13 GINB w sposób szczegółowy opisał przedmiot wydanych względem skarżącej spółki jako producenta decyzji administracyjnych (łącznie 9 punktów), umożliwiających identyfikację poszczególnych wyrobów budowlanych, jednakże nie wskazał konkretnie charakteru wydanych decyzji administracyjnych (znaczna część z nich to decyzje umarzające postępowanie administracyjne) oraz czy na ich podstawie zostały nałożone na skarżącą spółkę kary administracyjne a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Sama okoliczność prowadzenia szeregu postępowań administracyjnych względem spółki na podstawie u.w.b. nie musi wiązać się ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy, dlatego też ta kwestia powinna zostać również dokładnie wyjaśniona przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Odmienna ocena powyższego zagadnienia dokonana przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była nieprawidłowa. Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie zasadności niejasnego ustalenia warunków decydujących o wysokości kary administracyjnej – pkt c analizowanego zarzutu.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA).

Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5182/21, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się również, że stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna jednoznacznie określić i rozróżnić w opisie zarzutu, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu, czy też doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Wprawdzie w procesie stosowania prawa obie formy naruszeń mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej, że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z 8 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 1610/23).

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 36j ust. 3 u.w.b. nie wskazał formy naruszenia tego przepisu, wskazując jedynie, że doszło do jego naruszenia "poprzez powielenie stanowiska GINB (...)"; "poprzez uznanie, że (...)". Taki sposób jego sformułowania nie pozwala NSA na ustalenie czy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanego przepisu czy też jego niewłaściwego zastosowanie. Przyjąć należy, że treść trzech zarzutów naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia niepewności rozszerzonej w przeprowadzonych badaniach i dokumentujących ich wynik sprawozdaniach (zarzut nr 1); oceny ilości wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego, czy jest znaczna czy też nie (zarzut nr 2) oraz uprzedniego naruszenia przez spółkę przepisów ustawy (zarzut nr 3).

Powyższe kwestie nie mają charakteru materialnego, lecz procesowy i odnoszą się do prawidłowości oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem, o czym była mowa powyżej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z uwagi na powyższe, za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. GINB ponownie rozpoznając sprawę, wydając zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzję z 20 marca 2024 r. naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 153 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił oceny prawnej oraz wytycznych co do kierunku załatwienia sprawy zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 734/23.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej i wytycznych zawartych w ww. orzeczeniu, uwzględniając przy ponownym rozpoznaniu sprawy niepewność rozszerzoną badań przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ zobowiązany będzie do oceny tejże okoliczności w szczególności w kontekście art. 81a k.p.a., czemu da właściwy wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien w sposób szczegółowy ustosunkować się w uzasadnieniu nowo wydanego rozstrzygnięcia do przesłanek wymiaru kary pieniężnej określonych w art. 36j ust. 3 u.w.b., w szczególności w oparciu o jakie dokumenty (decyzje) wywodzi o wielokrotnym naruszaniu przepisów ustawy przez skarżącą spółkę, ustali ilość i wartość nałożonych na spółkę kar pieniężnych za wcześniejsze naruszenia przepisów ustawy oraz wyjaśni na jakiej podstawie przyjmuje, że liczba wprowadzonych wyrobów budowlanych do obrotu (14,4 m3 styropianu – 48 paczki) jest ilością znaczną.

Sama nominalna ilość paczek czy też objętość wprowadzonego wyrobu budowlanego, bez odniesienia się do wyrobów podobnych dostępnych na rynku, jest niewystarczająca do ustalenia czy mamy do czynienia z niewielką, średnią czy też znaczną ilością wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję GINB.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzone koszty sądowe (7480 zł) składają się: wpis od skargi (720 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (360 zł), oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika spółki za reprezentowanie jej przed sądem pierwszej instancji (3600 zł) oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2700 zł).