Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 844/08 oddalił skargę J.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2007 roku do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek J.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w S. przy ul. W. [...].
W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wobec jednego ze wspólników spółki J.-P. przedstawiającego sobą co najmniej jedną setną kapitału tj. Pana E. C. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w B., Wydział VI Grodzki postanowienie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa skarbowego określonego w art. 56 § 2 kodeksu karnego skarbowego (Dz. U. z 2007 roku, Nr 111, poz. 765 tekst jednolity), dalej k.k.s. w związku z art. 9 § 3 k.k.s. Równocześnie na Pana E. C. nałożono karę grzywny i obciążono zryczałtowanymi kosztami postępowania.
W tym stanie rzeczy Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku Nr [...] odmówił udzielenia spółce J.-P. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S. przy ul. W. [...]. Decyzja została wydana w oparciu o art. 104 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 4 poz. 27 ze zm.).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.
J.-P. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według oceny Sądu I instancji, Minister Finansów rozstrzygnięcie w sprawie organ oparł na niekwestionowanym fakcie popełnienia przez wspólnika spółki Pana E. C. przestępstwa skarbowego określonego w art. 56 § 2 k.k.s. w związku z art. 9 § 3 k.k.s. Dodał, iż popełnienie czynu zabronionego przez ustawę wyłącza nienaganną opinię wspólnika i stanowi negatywną przesłankę do udzielenia zezwolenia, o którym mowa jest w art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
W ocenie Sądu I instancji stanowisko, iż fakt popełnienia przestępstwa i poddania się odpowiedzialności, skoro nie jest podany do publicznej informacji to nie może wpływać na kształtowanie opinii o osobie, jest nietrafne. Fakt, popełnienia przez Pana E. C. przestępstwa skarbowego obiektywnie zaistniał i nie może pozostać bez wpływu przy ocenie przez organ istnienia przesłanki do udzielenia zezwolenia, jaką jest posiadanie nienagannej opinii. Podkreślił, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uznany jest pogląd, iż art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jedynie przykładowo wymienia jako okoliczność mogącą wskazywać na nienaganną opinię, fakt niekaralności za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Świadczy o tym użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". Z tych względów Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nawet legitymowanie się zaświadczeniem o niekaralności nie może być wykładnikiem posiadania przez tę osobę nienagannej opinii.
Poczynione przez organ ustalenia, co do popełnienia przez wspólnika czynu zabronionego przepisami k.k.s. oraz jego ocena jest zgodna z obowiązującym przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J.-P. Sp. z o.o.
Skargę kasacyjną na ten wyrok wniosła spółka J.-P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "nienaganna opinia" wyłącza możliwość uczestniczenia (w formach przewidzianych przez art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych) w spółce ubiegającej się o zezwolenie na prowadzenie gier i zakładów regulowanych przez tę ustawę także osób, w stosunku do których sąd wydał postanowienie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa karno-skarbowego (w trybie art. 17 k.k.s w zw. z art. 18 § 2 k.k.s.), podczas gdy okoliczność ta (z uwagi na jej istotę oraz nieujawnienie w publicznie dostępnych rejestrach), nie wpływając na opinię o takiej osobie, nie może stanowić przesłanki wyłączającej możliwość ubiegania się o wyżej wskazane zezwolenie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a w szczególności polegające na nieodniesieniu się do większości argumentów skarżącego uzasadniających zarzuty postawione zaskarżonej decyzji administracyjnej (w tym, co do znaczenia jurydycznego odstąpienia przez ustawodawcę od umieszczenia danych dobrowolnie poddającego się odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa karno-skarbowego w Krajowym Rejestrze Karnym), skutkujące ograniczeniem prawa strony do kontroli instancyjnej orzeczenia,
- b) naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ograniczenia się przez organ wyłącznie do stwierdzenia, że E. C. nie posiada nienagannej opinii tylko dlatego, że w 2001 roku popełnił on przestępstwo karno-skarbowe, w odniesieniu do którego poddał się on dobrowolnie odpowiedzialności w trybie art. 17 k.k.s. w zw. z 18 § 2 k.k.s.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości jednokrotności stawki minimalnej określonej przez właściwe przepisy.
Skarżąca wskazała, że w jej ocenie na jakość opinii o danej osobie wpływają te okoliczności, które są jawne. Jeżeli zatem jakieś okoliczności nie są i nie mogą być publicznie, ogólnie znane, to nie mogą one wpływać na kształtowanie opinii o danej osobie. Jawność zapisów w Krajowym Rejestrze Karnym jest jedną z okoliczności wpływających na możliwość kształtowania opinii o danej osobie. Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności jest natomiast instytucją prawa karno-skarbowego połączonego przez ustawodawcę z pewnego rodzaju "gratyfikacją" polegającą na tym, że ani wzmianka o czynie, ani o fakcie poddania się odpowiedzialności nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego. W stosunku do takiego sprawcy przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego nie stosuje się tzw. prawnych skutków skazania, tj. konsekwencji wynikających bądź z mocy prawa, bądź ustalonych przez właściwe organy. Dodał, że osoba, co do której istnieje wpis w rejestrze karnym, po zatarciu skazania może powoływać się na swoją niekaralność, gdyż wpis z rejestru zostaje usunięty, natomiast osoba, która nie podlegała wpisowi do tego rejestru (tak jak E. C.) takiej zmiany w rejestrze nie będzie mogła odnotować.
Zdaniem skarżącej właśnie wobec wydania postanowienia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa skarbowego Minister Finansów nie mógł się na nie powoływać przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, gdyż ani fakt popełnienia przestępstwa, ani fakt poddania się odpowiedzialności nie jest jawny (nie jest publicznie dostępny).
Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie ograniczone zostało także jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób zbyt lakoniczny i w ocenie strony niewystarczający odniósł się, bowiem do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organ administracyjny art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach. W konsekwencji skarżąca po analizie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wie, dlaczego jej argumentacja nie zyskała uznania Sądu i dlaczego była chybiona.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zbadał zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a., co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności zbadaniem czy E. C. posiada "nienaganną opinię" w świetle art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych osoby fizyczne będące wspólnikami spółki prowadzącej działalność w zakresie gier i zakładów wzajemnych przedstawiające sobą jedną setną kapitału oraz inne wymienione w tym przepisie podmioty powinny posiadać nienaganną opinię, w szczególności muszą przedstawić zaświadczenie, że nie były skazane prawomocnym wyrokiem za popełnione umyślnie przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Sąd I instancji wyszedł z założenia, że w każdym przypadku popełnienia przestępstwa skarbowego przez wymieniony w omawianym przepisie podmiot wyłączone jest przypisanie temu podmiotowi "nienagannej opinii", choćby dobrowolnie poddał się on odpowiedzialności na podstawie art. 17 § 1 k.k.s.
W konsekwencji uznał, że uzasadnione jest ograniczenie akceptowanych ustaleń faktycznych organu administracji publicznej do ogólnego stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego określonego jedynie przez wskazanie odpowiedniego przepisu k.k.s. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, wobec czego uznaje za zasadne zarzuty naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 k.p.a., z tym jednak, że nie do końca akceptuje argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.
Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie definiuje ani pojęcia "opinii" ani "nienagannej opinii". Z regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika tyle, że nienagannej opinii nie można utożsamiać z niekaralnością. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji opis obowiązku przedłożenia zaświadczenia o niekaralności został przez ustawodawcę poprzedzony zwrotem "w szczególności". Jak z tego wynika wykazanie niekaralności nie przesądza w rozumieniu omawianego przepisu o posiadaniu nienagannej opinii. Możliwe jest więc przyjęcie, że istnieją inne niż karalność przyczyny uzasadniające brak nienagannej opinii, w szczególności wynikające z popełnienia przestępstwa.
Słowo "opinia" w języku polskim oznacza "sposób w jaki oceniają kogoś inni" (Słownik języka polskiego PWN S.A., wersja internetowa). Słusznie więc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że na opinię mają wpływ okoliczności, które kształtują zewnętrzną ocenę postawy adresata normy prawnej w przeciwieństwie do dotyczących sfery wewnętrznej cech kształtujących "nieskazitelny charakter" o jakim mowa w niektórych innych niż ustawa o grach i zakładach wzajemnych aktach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej do wykazania, że fakt popełnienia przestępstwa nie może kształtować opinii o podmiocie wymienionym w art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jeżeli potwierdzony jest jedynie zezwoleniem na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności karnej i nie jest ujawniony w rejestrze karnym.
Zgodnie z art. 17 § 1 k.k.s. sąd może udzielić zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, jeżeli wina sprawcy i okoliczności popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego nie budzą wątpliwości. Jak z tego wynika wyrok obejmujący zezwolenie sądu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności traktować należy jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. potwierdzający fakt popełnienia przestępstwa skarbowego. Nie stanowi natomiast wyroku skazującego wiążącego sądy orzekające w sprawach cywilnych i sądowoadministracyjnych.
Jak wynika z art. 18 § 2 k.k.s. prawomocny wyrok o zezwoleniu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego. Z uzasadnienia projektu rządowego k.k.s. wynika, że skoro dobrowolne poddanie się odpowiedzialności nie jest ani "skazaniem" ani "karą" to w stosunku do sprawcy nie stosuje się tzw. prawnych skutków skazania, to jest konsekwencji wynikających bądź z mocy prawa, bądź ustalonych przez właściwe organy. Jak to już wskazano art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie uzależnia posiadania nienagannej opinii wyłącznie od niekaralności (braku skazania) potwierdzonej zaświadczeniem.
Wobec tego ustawowe wyłączenie potwierdzania faktu popełnienia przestępstwa wpisem do rejestru skazanych nie stoi na przeszkodzie braniu pod uwagę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych faktu popełnienia przestępstwa wykazanego wyrokiem zezwalającym na dobrowolne poddanie się karze.
Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku, nie tylko ujawnienie popełnienia przestępstwa poprzez wpis w rejestrze skazanych wywołuje skutek w postaci ukształtowania u nieokreślonej liczby osób ocen opartych na znajomości faktu popełnienia przestępstwa. Wyrok zezwalający na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności zapada w jawnym postępowaniu sądowym. Wiedza o przebiegu i wyniku postępowania karnego jest więc powszechnie dostępna. Nie bez znaczenia jest i to, że z punktu widzenia przesłanek udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych szczególne znaczenie ma opinia panująca w niewielkim środowisku osób związanych z taka działalnością, a więc w obrębie podmiotów prowadzących taką działalność z jednej strony oraz organów udzielających zezwoleń oraz kontrolujących prowadzenie działalności z drugiej. Wiedza środowiskowa ma to do siebie, że przepływ i informacji jest szybki i szeroki.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie każdy fakt popełnienia przestępstwa jest okolicznością wyłączającą uznanie, że zachodzi posiadanie nienagannej opinii w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Aby ocenić czy popełnienie przestępstwa rzutuje na opinię o osobie w sposób kolidujący z prowadzeniem regulowanej omawianą ustawą działalności, konieczne jest rozważenie okoliczności popełnienia czynu zabronionego, a przede wszystkim jego wagi i upływu czasu od popełnienia.
Z dotychczasowych ustaleń wynika tyle, że popełniono przestępstwo z art. 56 § 2 w zw. z 9 § 3 k.k.s. Z zawartych w tych przepisach regulacji wynika, że w jednej z różnych form zjawiskowych wymienionych w art. 56 § 1 k.k.s. narażono podatek na uszczuplenie i że kwota narażonego na uszczuplenie podatku była małej wartości (art. 56 § 2 k.k.s.), przy czym poddający się dobrowolnie odpowiedzialności nie był bezpośrednim sprawcą czynu lecz jego odpowiedzialność wynikała z faktu zajmowania się na podstawie prawnej sprawami gospodarczymi innego niż on podmiotu (art. 9 § 3 k.k.s.). Pełna ocena wagi tak ogólnie opisanego czynu zabronionego nie jest możliwa.
Sąd I instancji założył, że nie ma znaczenia w sprawie upływ czasu od popełnienia przestępstwa co wynika z faktu, iż zaakceptował jako pełne ustalenia organu administracji publicznej, całkowicie pomijające tę kwestię. W opisie stanu faktycznego brak informacji o tym kiedy popełniono czyn zabroniony a nawet kiedy nastąpiło dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Tymczasem ocena opinii o osobie wymaga rozważenia czy istnieją obiektywne przesłanki uznania, że opinia może opierać się jeszcze na fakcie popełnienia w przeszłości przestępstwa. Upływ czasu jest kategorią wywołującą daleko idące skutki, z których niektóre określa prawo. Na gruncie prawa karnego funkcjonują instytucje przedawnienia ścigania, karalności i wykonania kary. Przedawnieniu ulegają roszczenia cywilne. W różnych aktach prawnych zawarte są regulacje, skutkiem których z upływem czasu wygasają obowiązki. Najogólniej rzecz biorąc, instytucje te są wprowadzane do systemu prawnego jako wynik założenia, że zdarzenia, do których doszło w różnie określanej dalekiej przeszłości nie mogą już być źródłem odpowiedzialności i obowiązków.
Podobnie rzecz się ma w przypadku kształtowania opinii o osobie. Powoływanie się na odległe w czasie zdarzenia nie ma obiektywnie uzasadnionych podstaw, przy czym ocenę rozmiarów odległości w czasie odnieść należy do wagi popełnionego czynu. Trafnie w skardze kasacyjnej wymienia się instytucję zatarcia skazania jako przesłankę takiego rozumowania. Skoro nawet skazanie uważa się za niebyłe z upływem czasu (art. 52 § 1- § 4 k.k.s.) to tym bardziej powoływanie się na popełnienie przestępstwa potwierdzone dobrowolnym poddaniem się karze jako czynnik opiniotwórczy ma granice czasowe, które określać należy w powiązaniu z oceną wagi czynu. Pewną wskazówką może być regulacja zawarta w art. 52 § 2 k.k.s. przewidująca zatarcie skazania po upływie roku od wydania prawomocnego orzeczenia w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary lub środka karnego. Nie oznacza to jednak prostego przenoszenia regulacji na grunt oceny czy opinia o osobie jest już nienaganna mimo upływu czasu. Istotne jest to, że w przypadku gdy nie doszło do wymierzenia kary, sprawca po krótkim czasie zostaje przez Państwo zwolniony od skutków popełnienia czynu zabronionego.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jeżeli nawet argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest błędna a uzasadnienie zawiera przewidziane prawem elementy zarzut naruszenia omawianego przepisu nie ma podstaw. W zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotne jest to czy ta część uzasadnienia sformułowana została w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, co prawda błędnie, przyjął, że fakt popełnienia przestępstwa przez podmiot wymieniony w art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wyłącza możność uznania, że podmiot ten posiada nienaganną opinię i to niezależnie od wagi czynu zabronionego, czasu jego popełnienia i ujawnienia w rejestrze skazanych. Pogląd ten został jasno i zwięźle przedstawiony w uzasadnieniu wyroku. Skutkiem przyjęcia takiego stanowiska zbędne było ustosunkowywanie się do szczegółowych zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze.
Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.