Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 1021/26

Uzasadnienie

I

Wyrokiem z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 825/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z 24 kwietnia 2025 r., nr SE.9022.7.274.2024.KSZ, w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Pismem z 29 maja 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu (dalej: "PPIS") wystosował do skarżącego upomnienie do niezwłocznego poddania małoletniego dziecka, [...], obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (II, III dawka), błonicy, tężcowi, krztuścowi (I, II, III, IV dawka), poliomyelitis (I, II, III dawka), Haemophilus influenzae typu b (I, II, III, IV dawka), Streptococcus pneumoniae (I, II, III dawka), odrze, śwince, różyczce (I dawka). W związku z uchylaniem się od wykonania ww. obowiązku PPIS wystawił 21 października 2024 r. tytuł wykonawczy nr PSE.9022.61.33.2024 oraz wystąpił do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 22 listopada 2024 r., nr SE.9022.7.274.2024.KSZ, działając w imieniu Wojewody Podkarpackiego, PWIS nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Pismem z 4 grudnia 2024 r. skarżący wniósł następujące zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym:

1. 1. brak wymagalności obowiązku z uwagi na problemy zdrowotne dziecka – art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 268 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.");
2. 2. nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) z uwagi na nieprzeprowadzenie badania lekarskiego dziecka zgodnie z art. 17 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1675 ze zm.; dalej: "u.z.z.z.ch.");
3. 3. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek ten wynika bezpośrednio z tego przepisu [art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a.] z uwagi na niewskazanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku.

Postanowieniem z 17 stycznia 2025 r., nr PSE.9022.61.33.2024, PPIS oddalił powyższe zarzuty.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r. PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazując, że schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 782; dalej: "rozporządzenie"). Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego wynika zatem z mocy prawa i staje się wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostanie wykonane w terminie określonym w obowiązującym schemacie.

Następnie PIWS podał, że obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z u.z.z.z.ch., która określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje, oraz jego zakres. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddana dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Ponadto, jak stwierdził organ, wierzyciel sporządził tytuł wykonawczy w oparciu o obowiązujące przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 u.z.z.z.ch., a także ściśle określił treść obowiązku.

Dalej PWIS wskazał, że obowiązek szczepień ochronnych określony jest wprost w przepisach prawa i był wymagalny w dniu wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego. PWIS zważył, iż art. 17 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.z.ch. nie można interpretować w taki sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwskazań są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Powodem odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego mogą być wyniki badania kwalifikacyjnego bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania. Skierowanie do poradni specjalistycznej nie stanowi jednak podstaw do odroczenia szczepień i wstrzymania postępowania wobec rodzica uchylającego się od obowiązku zaszczepienia dziecka.

II

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Rzeszowie stwierdził, że obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch., skonkretyzowany został w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Rozporządzenie to określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym, jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Rozporządzenie określa ramy wiekowe, w których dane szczepienie jest wymagalne.

Jak zauważył Sąd I instancji, wskazane w wystawionym tytule wykonawczym brakujące szczepienia ochronne u syna skarżącego zostały wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia, a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 rozporządzenia. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia wszystkie wymienione w tytule szczepienia były w stosunku do syna skarżącego obowiązkowe i wymagalne. Jak podkreślił WSA, tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy w związku ze stanem zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia nie występują przeszkody, które wykluczają wykonanie szczepienia. Obowiązek ten może zostać odroczony tylko przez lekarza, do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W okolicznościach sprawy wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego oraz wystąpienie do organu właściwego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego było uzasadnione.

Z akt sprawy nie wynika, aby w przypadku syna skarżącego stwierdzone zostały przeszkody do wykonania określonych powyżej szczepień. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne, którego celem jest stwierdzenie, czy w danym, indywidualnym przypadku nie istnieją przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz podanie szczepionki doustne lub poprzez iniekcję.

Skarżący nie przedstawił zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, z którego wynikałoby, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego lekarz stwierdził przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych (zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia). W tej sytuacji obowiązek skarżącego poddania małoletniego szczepieniom ochronnym istniał i był wymagalny w dacie wystawienia upomnienia, a następnie – wystawienia tytułu wykonawczego oraz wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niewykonanie obowiązku stanowiło natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch., poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko nie było poddawane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu w sposób zgodny z odnośnymi przepisami prawa, tj. z pominięciem obowiązujących w tym zakresie procedur i bez rzeczywistego uwzględnienia (rozważenia) podnoszonych przez skarżącego okoliczności odnoszących się do osobistych uwarunkowań i predyspozycji dziecka, skutkujących potrzebą pogłębionej i szczegółowej oceny i kwalifikacji do szczepienia;
3. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:
4. 1. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., z uwagi na brak wymagalności obowiązku w związku z tym, że brak jest wystawionego zgodnie z obowiązująca procedurą zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych, a to ze względu na niedokonanie rzeczywistej oceny przesłanek i podstaw do wykluczenia bądź niewykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i względną, ale istotną pozorność lekarskiego badania kwalifikacyjnego;
5. 2. art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej wymagalności obowiązku;
6. 3. art. 7, 7a, 77 i 81a k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.z.z.ch., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;
7. 4. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS wniósł o jej oddalenie.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy również wskazać, że NSA przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach został poddany wyrok Sądu I instancji, którym oddalono skargę na postanowienie PWIS z 24 kwietnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie PPIS z 17 stycznia 2025 r. oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niepoddaniem przez skarżącego jego małoletniego dziecka szczepieniom obowiązkowym.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch., której wynik okazał się negatywny. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.z.ch. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch. osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.z.ch. (wskazującego na osoby, grupy osób oraz wiek i okoliczności uzasadniające szczepienie) są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 u.z.z.z.ch. (zawierającego wytyczne dla zagadnień mających być uregulowanymi w rozporządzeniu, w tym wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.).

Po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.). Badanie kwalifikacyjne dziecka przeprowadza się w obecności osoby sprawującej pieczę nad dzieckiem lub opiekuna faktycznego, względnie za ich zgodą oraz po uzyskaniu od nich informacji na temat uwarunkowań zdrowotnych mogących stanowić przeciwwskazania do szczepień (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia). W wypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 1 ust. 5 u.z.z.z.ch.), a następnie lekarz prowadzący konsultację specjalistyczną m.in. odnotowuje w dokumentacji medycznej okres przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tylko wówczas następuje czasowe uwolnienie od obowiązku obowiązkowych szczepień ochronnych (zob. wyrok NSA z 26 marca 2025 r., II GSK 2131/21).

Co istotne dla badanej sprawy, zawarte w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch. wyrażenie "wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym" oznacza ciążący na osobie sprawującej pieczę lub opiekunie faktycznym dziecka prawny obowiązek poddania dziecka badaniu, zaś niewyrażenie na nie zgody lub nieudzielenie lekarzowi informacji na temat uwarunkowań zdrowotnych mogących stanowić przeciwwskazania do szczepień (wyraźne pisemne, względnie dorozumiane – przyjmujące postać niestawiania się na badanie kwalifikacyjne) jest równoznaczne z odmową poddania się obowiązkowym badaniom ochronnym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (por. wyrok NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1826/21).

Jak jednoznacznie wynika z tych przepisów, obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym powstaje z mocy prawa; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch. rodzą już ten skutek, że osoba sprawująca pieczę nad dzieckiem lub opiekun faktyczny staje się zobowiązana do realizacji szczepień ochronnych. Przepisy u.z.z.z.ch. nie przewidują bowiem prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuują ogólny obowiązek poddania się im w wypadku braku przeciwwskazań. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie konkretyzują tego obowiązku, a wyłączną przesłanką umożliwiającą skorzystanie z odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego jest stwierdzenie przez lekarza w trakcie obowiązkowego badania kwalifikacyjnego, iż występują przeciwwskazania.

Z ustalonego przez organy stanu faktycznego nie wynika, aby małoletni został poddany szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym. Nie wynika z nich również, aby w wyniku badania lekarskiego kwalifikacyjnego lekarz stwierdził podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowych szczepień i skierował małoletniego do konsultacji specjalistycznej w trybie art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.. Brak jest zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwskazania do wykonania szczepień.

Z tych właśnie względów postanowienia organów obu instancji w zakresie oddalającym zarzut braku wymagalności obowiązku rodziły skutki prawne odpowiadające przepisom prawa, tzn. przyjmowały, że obowiązek jest wymagalny, a zarzut oparty na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. okazał się niezasadny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, wymagalność obowiązku szczepień ochronnych należy oceniać z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia ciągłości bieżących szczepień ochronnych (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1690/24). W rozumieniu art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch. w zw. z § 11 rozporządzenia nie zaszła żadna podstawa skutkująca brakiem wymagalności obowiązku poddania małoletniego szczepieniom ochronnym – w szczególności nie został poddany badaniu kwalifikacyjnemu w trybie art. 17 ust. 2 i 3 u.z.z.z.ch. wskazującemu na przeciwwskazania przed terminem wystawienia tytułu wykonawczego ani też nie przedstawiono żadnego dokumentu stwierdzającego przeciwwskazania do szczepień, które byłyby aktualne po wspomnianej dacie. Taki stan sprawy trafnie zakwalifikowały organy obu instancji jako uchylanie się od obowiązku szczepień ochronnych.

Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 124 § 2 k.p.a., art. 7, 7a, 77 i 81a k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.z.z.ch. i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji trafnie stwierdził (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i ich prawidłowej oceny. Należy również podkreślić, że w sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości ani faktyczne, ani prawne, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na niekorzyść strony, natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

1. - ---------------------- 2