Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 15/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Z. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2019 r. nr DGK-VI.4771.6.2019.MK.6. w sprawie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego 1. zobowiązał Ministra Klimatu i Środowiska do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;
- 2. stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzył Ministrowi Klimatu i Środowiska grzywnę 1000 złotych;
- 4. zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz A. Z. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Postanowieniem z dnia 9 października 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 15/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na powyższy wyrok oraz zwrócił Ministrowi Klimatu i Środowiska 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
Ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/25 wystąpił Minister Klimatu i Środowiska, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem całości tego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – podając za podstawę skargi art. 285d oraz art. 285a § 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 149 § 3, art. 227, art. 237 § 1 i art. 238 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi organ administracji przedstawił argumentację na poparcie zarzutów naruszenia powyższych przepisów prawa, co zrekapitulował stwierdzając, że zaskarżony wyrok jest niewątpliwie sprzeczny z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami oraz ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć, a nadto został on wydany w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub rażąco niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, które – w ocenie organu – jest elementarne i oczywiste, a jego stwierdzenie nie wymaga głębszej analizy prawnej. W sprawie zdaniem organu zachodzi zatem wyjątkowy przypadek, a niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego.
Odpowiadając na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia A. Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów przedmiotowego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega odrzuceniu.
Zgodnie z przepisem art. 285a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Natomiast przepis art. art. 285a § 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga, o której mowa w § 1, przysługuje również w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
Uwzględniając treść przywołanych przepisów prawa w relacji do konstrukcji i uzasadnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia trzeba stwierdzić, że wobec jej deficytów podlega ona odrzuceniu.
Wobec treści art. 285a p.p.s.a. i zarazem wobec istoty oraz funkcji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która jest szczególnego rodzaju nadzwyczajnym środkiem prawnym o charakterze procesowym, służącym zaskarżeniu prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, który tym samym nie jest alternatywą dla środków odwoławczych oraz skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por. Dauter – t. 5 do art. 285a p.p.s.a., w: B. Dautrer, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024; L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009, s. 10–12; J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 917), trzeba stwierdzić, że nie może – co należy podkreślić wobec okoliczności rozpatrywanej sprawy w relacji do argumentów zawartych w skardze wniesionej przez organ administracji - zastępować, wyprzedzać ani uzupełniać skargi kasacyjnej, kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem obydwa te środki prawne powinny stanowić spójny, zharmonizowany mechanizm zaskarżania orzeczeń (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I FNP 7/11).
Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest szczególnym środkiem prawnym o charakterze nadzwyczajnym, dopuszczalnym jedynie w ściśle określonych przypadkach, co wynika z treści przywołanych wyżej przepisów prawa. Nakazuje to stosować ścisłą wykładnię przepisów dotyczących skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w szczególności co do przesłanek dopuszczalności skargi oraz badania jej zasadności (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I ONP 1/24). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna być przy tym tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r., sygn. akt I FNP 1/11).
W literaturze przedmiotu podnosi się ponadto, że skarga ta jest środkiem procesowym jeszcze bardziej sformalizowanym niż skarga kasacyjna i wymaga od jej autora – profesjonalnego pełnomocnika – precyzyjnego skonkretyzowania każdego z wymogów konstrukcyjnych, których w razie stwierdzonych uchybień nie będzie już mógł uzupełnić (S. Babiarz, K. Aromiński, 2. Wymogi formalne [w:] S. Babiarz, K. Aromiński, Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Warszawa 2015). Przyjąć przy tym należy, wymagania określone w art. 285e § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. mają charakter samoistny i niezależny. Nie mogą zatem być ani nawzajem zastępowane, ani pomijane (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 285(e). Każde z nich powinno być wyraźnie wyodrębnione i wypełnione (zob. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 285(e).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołane wyżej przepisy prawa podlegają ścisłej wykładni, w szczególności w odniesieniu do elementów formalnych skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
W związku z tym, że w podstawach skargi i stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia organ administracji wskazuje na zaktualizowanie się przesłanek z art. 285a § 1 i § 2 p.p.s.a., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wobec konwencji językowej, którą ustawodawca operuje w art. 285a § 1 p.p.s.a., określone nim przesłanki muszą się zaktualizować łącznie, a to wobec zastosowania dla potrzeb ich opisu przeciwstawnego spójnika "a".
W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że organ administracji mógł skorzystać z przysługujących mu środków prawnych, czego nie uczynił, co wynika z akt sprawy. Dowodem na to jest, że organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/25, której braków formalnych nie uzupełnił, mimo wezwania do ich uzupełnienia, co skutkowało odrzuceniem tej skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 października 2025 r.
W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie zaktualizowały się przesłanki, o których jest mowa w art. 285a § 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten, wobec przedstawionych argumentów, nie mógł stanowić podstawy prawnej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
W odniesieniu do podstaw z przepisu art. 285a § 2 p.p.s.a. nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 285e § 1 p.p.s.a., który w pkt 5) stanowi, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto - gdy skargę wniesiono na podstawie art. 285a § 2 – wykazanie, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi – co potwierdza zasadność wniosków odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek z art. 285a § 2 p.p.s.a. Wobec treści przepisu art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. to na stronie wnoszącej skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia spoczywa ciężar wykazania zaktualizowania się przesłanki dopuszczalności tej skargi, o której jest mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., mianowicie wykazania zaistnienia wyjątkowego przypadku uzasadniającego wniesienie tej skargi (zob. np. postanowienia NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FNP 3/18 oraz z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I GNP 2/20).
Z uzasadnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie wynika, aby strona uczyniła zadość temu wymogowi.
W jej uzasadnieniu jedynie lakonicznie podniesiono, że zaskarżony prawomocny wyrok jest zdaniem organu administracji "(...) niewątpliwie sprzeczny z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami (...) oraz z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć a nadto został on wydany w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub rażąco niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa. Naruszenie prawa w ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy jest elementarne i oczywiste, a jego stwierdzenie nie wymaga głębszej analizy prawnej. W sprawie zachodzi zatem wyjątkowy wypadek, a niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego". Tego rodzaju argumentacja nie może odnieść skutku oczekiwanego przez organ administracji, albowiem w skardze nie wskazano w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, po pierwsze - jakie okoliczności uzasadniają twierdzenie, że w sprawie zachodzi "wyjątkowy przypadek" uzasadniający wniesienie i dopuszczalność skargi, ani też i zarazem pod drugie jakie konkretnie podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności i prawa naruszono wydaniem zaskarżonego prawomocnego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GNP 3/25).
Co więcej, w korespondencji do wyżej przedstawionych argumentów wymaga podkreślenia, że organ administracji w ogóle pomija okoliczność – która nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku skuteczności argumentacji rozpoznawanej skargi – że jego skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/25 została odrzucona na podstawie art. 178 p.p.s.a., a to wobec nieuzupełnienia braków formalnych, tj. złożenia wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że mogła skorzystać z przysługujących jej środków prawnych. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie sposób jest twierdzić, że miałyby zaktualizować się przesłanki wyjątkowego przypadku, o której jest mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a.
Analiza treści przedmiotowej skargi prowadzi również do wniosku, że organ administracji w ogóle nie odnosi się do opisanej wcześniej okoliczności odrzucenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/25. Argumentacja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w takim przypadku powinna również uwzględniać przyczyny nieskutecznego skorzystania ze środków prawnych przysługujących stronie od prawomocnego orzeczenia, ponieważ "wyjątkowość przypadku", o której jest mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., odnosi się również do przyczyn, które spowodowały, że strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych (por. np. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II ONP 1/11 oraz z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II GNP 2/12).
Zatem w przedmiotowej sprawie koniecznym elementem skargi powinno być również – w celu wykazania wystąpienia "wyjątkowego przypadku" w rozumieniu przepisu art. 285a § 2 p.p.s.a. – uzasadnienie powodów nieuzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie, z którą wystąpił organ administracji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie wniosku A. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, albowiem wobec odrzucenia skargi organu administracji o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. nie mogły znaleźć zastosowania (zob. postanowienie NSA z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II FNP 7/12).
- - ---------------------- 16