Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uwzględnił skargę A. B. (dalej: "skarżący") na przewlekłość postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w przedmiocie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2022 r. Sąd pierwszej instancji jednocześnie w pkt 2 sentencji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 2, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art 149 § 1a p.p.s.a. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo długotrwałości i oczywistości uchybień terminom ustawowym oraz zasadzie szybkości postępowania, a także wobec wyrządzenia istotnych dolegliwości skarżącemu, które w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę;
- 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 154 § 6 p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę przyznania skarżącemu sumy pieniężnej), mimo że przewlekłość spowodowała po stronie skarżącego realne i dotkliwe konsekwencje (w tym zajęcie rachunku bankowego i naliczanie odsetek) oraz mimo szczególnej sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego (czego dowodem jest chociażby przyznanie prawa pomocy w przedmiotowym postępowaniu), które to okoliczności nie zostały zbadane, ani wzięte pod uwagę;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyjaśniający w dostatecznym stopniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w części dotyczącej odmowy kwalifikacji przewlekłości jako rażącego naruszenia prawa oraz odmowy przyznania sumy pieniężnej; w szczególności przez brak odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i argumentów skarżącego;
- 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - przez pominięcie części materiału sprawy oraz argumentacji dotyczącej stopnia zawinienia organu i skutków przewlekłości, co doprowadziło do wadliwej oceny, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego oraz że brak jest podstaw do zastosowania art 149 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy 20 000 zł, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisowych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem procesowym z 18 czerwca 2026 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie mają przepisy dotyczące środków (sposobów) wykonywania sądowej kontroli. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wskazał, że dla dokonania oceny, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa należy uwzględniać stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do bezczynności musi mieć bowiem charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy. Przesłanki te - jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - nie zostały wykazane. O bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie podejmuje on żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wspomniany przepis reguluje kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w każdej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zauważenia wymaga, że celem wyżej wymienionego artykułu jest przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1870/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2166/22; wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2594/22 - CBOSA).
Dalej należy wskazać, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w sprawie sumy.
Skoro zatem w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego, to kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 387/20), Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego, nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez Sąd pierwszej instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko odnośnie nieuwzględnienia wniosku strony o zasądzenie wnioskowanej kwoty na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdził, że NUS wiele czynności podejmował w odstępach dwóch miesięcy, bezpośrednio przed wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Odstęp czasu między kolejnymi czynności był zbyt długi i godził w zasadę szybkości prowadzonego postępowania. Sąd wskazał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało przede wszystkim z rozwlekłego podejmowania poszczególnych czynności procesowych, przy czym nie sposób uznać, że podejmowane czynności procesowe w zasadniczej części były zbędne. Jednakże przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynikało, nie z jego złej woli, tylko z nieprawidłowego planowania i organizacji własnych działań. Podejmowane działania, mimo przewlekłości, miały jednak na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości dotyczących wniosku skarżącego.
Nie uchybia zatem art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie Sądu, że "całokształt działań organu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi".
Należy również wskazać, iż suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16).
Jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wobec przytoczonych powyżej okoliczności Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można mówić o rażącym charakterze bezczynności organu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, str. 36). Co jednak istotne, WSA rozstrzyga w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA w Warszawie uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę.
Kontroli zostało poddane to, czy w toku postępowania podatkowego w sprawie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2022 r., NUS dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz czy przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest kompletne i logiczne, nie budzi żadnych wątpliwości co do stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W dostateczny sposób wyjaśniono w nim motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz w innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649 i powołane tam orzecznictwo NSA). Te elementy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tak wydanym rozstrzygnięciem nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13, CBOSA).
Natomiast zgodnie natomiast z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej kasacyjnie, nie może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez sąd tego przepisu byłby uzasadniony wtedy, gdyby skład orzekający nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2376/16, LEX nr 2578643).
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.