Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3294/13

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., I SA/Gd 348/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. i G. M. (zwanych dalej skarżącymi) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2013 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia 18 października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty zlokalizowanej na posesji, wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki - postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2010 r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., II SA/Gd 259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną na powyższe postanowienie przez skarżących. Wniesiona przez nich skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., II OSK 312/11.

3. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podnieśli, że wiata, której dotyczy nakaz rozbiórki, została rozebrana, o czym nadzór budowlany został poinformowany. Fakt rozebrania wiaty wyklucza możliwość dochodzenia zapłaty grzywny w celu przymuszenia. Organ powinien był przeprowadzić "czynność administracyjną z naszym udziałem celem poczynienia ustaleń, czy wiata została rozebrana". Ponadto zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem egzekucyjnym, a zatem wydane przez niego postanowienie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawnej. Nie otrzymali tytułu egzekucyjnego, a informację o tytule wykonawczym otrzymali już po zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zakwestionowali też wysokość grzywny i zasadność jej nałożenia.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2013 r. oględzin oraz wysokość nałożonej na skarżących grzywny w celu przymuszenia.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że skoro postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia nie zostały ani uchylone, ani ich wykonanie nie zostało w żaden sposób wstrzymane, obowiązek w nich nałożony jest wymagalny.

Wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie skutkuje umorzeniem z mocy prawa grzywny nałożonej w celu przymuszenia do jego wykonania. Konieczne jest wydanie postanowienia w sprawie umorzenia grzywny. Postanowienie takie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Nie ma więc możliwości, aby organ wydał takie postanowienie z urzędu. W interesie zobowiązanego jest więc złożenie takiego wniosku równocześnie z wykonaniem ciążącego na nim obowiązku, aby uniknąć ściągnięcia już nałożonej grzywny.

Jeżeli zobowiązany nie wystąpi z wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny właściwy w sprawie egzekucji ma prawo wystawić tytuł wykonawczy obejmujący należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia i skierować do właściwego urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego tego obowiązku.

Z akt sprawy nie wynika, aby wydane zostało postanowienie o umorzeniu grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumenty skarżących dotyczące rzekomego wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie mogły odnieść oczekiwanego przez nich skutku. Dopóki bowiem postanowienie o umorzeniu grzywny nałożonej w celu przymuszenia nie zostanie wydane, grzywna podlega ściągnięciu.

Sąd uznał, że wbrew stanowisku strony skarżącej materiał dowodowy nie potwierdza faktu wykonania przez nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji (wierzyciel i organ wyższego stopnia) konsekwentnie wskazują, że przeprowadzone na nieruchomości skarżących oględziny (w dniach 2 sierpnia, 23 sierpnia i 19 grudnia 2012 r.) przeczą twierdzeniom skarżących. Poza tym nawet wykonanie tego obowiązku nie skutkuje umorzeniem nałożonej grzywny z mocy prawa, konieczne jest bowiem wydanie postanowienia w odrębnym postępowaniu, inicjowanym z wniosku zobowiązanego. Kwestia zgodności z prawem i prawidłowości przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2013 r. oględzin nieruchomości leży poza granicami sprawy. Wobec istnienia ostatecznego postanowienia nakładającego na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia badanie jego prawidłowości w kwestii wysokości nałożonej grzywny wykracza poza zakres kompetencji organu egzekucyjnego badającego wniesione zarzuty, wierzyciela zajmującego stanowisko w przedmiocie tych zarzutów, jak i sądu administracyjnego dokonującego kontroli podjętych w tym przedmiocie rozstrzygnięć.

1. 5. Powyższy wyrok skarżący zaskarżyli w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie:
2. 1) art. 33 pkt 1 w związku z art. 34 § 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1966 r. Nr 24, poz. 151 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 75-77 i 80 KPA oraz art. 3 § 1, art. 133, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 – dalej: p.p.s.a.) przez nieuznanie, że obowiązek rozbiórki wiaty został wykonany w terminie, niepoczynienie ustaleń przez sąd w zakresie złamania zasad postępowania administracyjnego przez organ I instancji, który z pominięciem strony dokonał rzekomych ustaleń, że wiata nie została rozebrana.

Mając na uwadze powyższe, wnieśli o:

1. - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie:
2. - zmianę zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do meritum,
3. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

6. Sąd pierwszej instancji podniósł, że - wbrew stanowisku skarżących- ze zgromadzonego materiału nie wynika fakt dokonania rozbiórki obiektu budowlanego (wiaty). Przeprowadzone w dniach: 2 sierpnia, 23 sierpnia i 19 grudnia 2012 r. oględziny na nieruchomości nie potwierdzają twierdzeń skarżących.

Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nawet wykonanie nałożonego obowiązku nie skutkuje umorzeniem nałożonej grzywny z mocy prawa. Niezbędne jest jeszcze wydanie postanowienia na podstawie art. 125 u.p.e.a.

po przeprowadzeniu odrębnego postępowania. Postępowanie to jest inicjowane wnioskiem. Wniosek taki nie został złożony przez skarżących.

Skarżący w skardze kasacyjnej podnosił zarzuty względem przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2013 r. oględzin nieruchomości. Ta kwestia jest już poza granicami niniejszej sprawy, dlatego sąd nie może jej badać. Wskazane oględziny miały miejsce w kwietniu 2013 r. - po wydaniu zaskarżonego postanowienia w styczniu 2013 r. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Rozpatruje ją w oparciu o stan faktyczny i prawny z dnia wydania zaskarżonego aktu.

7. Bezpodstawne są również zarzuty niedopuszczalności egzekucji oraz zastosowanego środka egzekucyjnego. W art. 33 pkt 6 u.p.e.a. mowa jest o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku, czy niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.

Trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, że skarżący wiążą powyższy zarzut z brakiem klauzuli wykonalności nadanej tytułowi wykonawczemu przez organ władzy sądowniczej. Zarzut ten jest rzeczywiście bezzasadny, co zaakceptował sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. tytułowi wykonawczemu taką klauzulę - o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej – nadaje organ egzekucyjny, a nie sąd.

Środek egzekucyjny jest niedopuszczalny wówczas, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, albo został wprawdzie przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego, co jest jednym ze środków egzekucyjnych wymienionych w ustawie - art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 33 pkt 7 u.p.e.a., w myśl którego podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Takim przepisem szczególnym jest art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowiący, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

W przypadku grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym wierzyciel nie ma obowiązku wysyłania dodatkowego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. W niniejszej sprawie wierzyciel, mimo braku takiego obowiązku, wysłał zobowiązanym upomnienie, które zostało im doręczone w dniu 20 sierpnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze zarzut oparty na art. 33 pkt 7 u.p.e.a. uznać należało za bezpodstawny.

1. 8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.