Uzasadnienie
1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 464/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 19 lutego 2013 r. Nr [...], stwierdził: nieważność załącznika nr 1 uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości zamieszkałe" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem B w zakresie wymogu wskazania telefonu kontaktowego, rubryki D w zakresie nakładającym obowiązek wskazania danych osobowych (imienia i nazwiska) osób zamieszkujących daną nieruchomość, na której powstają odpady komunalne oraz rubryki E, w zakresie w jakim zawiera ona pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego (dalej: "k.k.") oraz oświadczenie o wyrażaniu zgody na przetwarzanie danych osobowych; nieważność załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych" w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem B w zakresie wymogu wskazania telefonu kontaktowego oraz rubryki F w zakresie w jakim zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych.
1.2 Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prokurator Rejonowy w O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie zmiany wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, przyjętych uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm. – dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości") oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 z późn. zm.) przez nałożenie na składającego deklarację obowiązku podania numeru telefonu kontaktowego, imienia i nazwiska każdej zamieszkałej osoby na terenie nieruchomości oraz złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego (k.k.) i wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w załączniku zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości zamieszkałe", podczas gdy wymóg podania wymienionych danych oraz złożenie oświadczenia i zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B., reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wyjaśniła, że przedmiotowa deklaracja jest dokumentem urzędowym, będącym formą obowiązkowego przekazywania informacji dla celów systemu zarządzania i gospodarowania odpadami komunalnymi, w związku z czym jej funkcji nie można sprowadzać jedynie do podania danych liczbowych, wskazujących na wysokość tej opłaty. Może ona zawierać także inne dane, które pozwolą organowi na ocenę tego systemu lub przyczynią się do weryfikacji samoobliczenia opłaty. Podstawę dopuszczalności zawarcia we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. stanowi art. 180 § 2 Ordynacji podatkowej (dalej: "Ord. pod."). Zamieszczenie wymogu wskazania telefonu kontaktowego podyktowane jest względami prowadzenia ewentualnej egzekucji administracyjnej oraz umożliwia wierzycielowi informowanie zobowiązanego o terminie zapłaty, o wysokości należności oraz grożącej egzekucji.
Umożliwi to również prowadzenie czynności sprawdzających, o których mowa w Dziale V Ord. pod. Zaskarżona uchwała nie narusza także art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ przepis ten zawiera podstawę prawną do przetwarzania danych osobowych. Organ podniósł także, że art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, co należy odczytywać jako uprawnienie do ustalania wysokości tych podatków i opłat. Przepis ten dotyczy więc materii związanej z istotą podatku lub opłaty, do której nie zalicza się sposobu obliczania ich wysokości. Zatem podstawa prawna zaskarżonej uchwały została określona prawidłowo.
1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Po analizie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że Rada Miejska w B., podejmując zaskarżoną uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na uchwaleniu obowiązku zamieszczeniu w załączniku nr 1 oraz nr 2 danych, które nie znajdują umocowania w ustawowej delegacji do ich umieszczenia. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości, który na dzień jej wydania stanowił, że:
- 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.
2.Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, a deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Zdaniem Sądu, zamieszczenie we wzorze deklaracji w rubryce B zatytułowanej "Dane składającego deklarację", znajdującej się w załączniku 1 i 2 do uchwały, obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do jego zamieszczenia. Pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz ich posiadania. Część składających deklarację może nie mieć telefonu i osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego jej wypełnienia, a ze wzoru nie wynika, by podanie tych danych było fakultatywne. W rubrykach przeznaczonych na ich wpisanie nie zamieszczono bowiem żadnej adnotacji o dobrowolności podania tej informacji.
Nadto zdaniem Sądu podanie numeru telefonu osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Takie dane powinny być gromadzone tylko, gdyby były niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu przepisu w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie znajduje także umocowania w delegacji ustawowej zamieszczenie w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rubryce E zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" oraz w tożsamej rubryce oznaczonej literą F w załączniku nr 2 oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Pouczony(-a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. – kto, składając zeznania mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowania prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam i potwierdzam własnoręcznym podpisem, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą".
Sąd zauważył, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości nie stwarzają podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest natomiast wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien on przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej.
Takiego zaś rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie. Odnosząc się do zamieszczonych w deklaracji innych pouczeń Sąd zauważył, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Nadto, zdaniem Sądu, właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ord. pod., czego konsekwencją jest brak podstaw do stosowania wobec nich przepisów tej ustawy.
Także pouczenie, iż składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (rubryka E załącznika nr 1 oraz rubryka F załącznika nr 2), zdaniem Sądu, nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W cyt. art. 23 ust. 1 wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, przykładowo wskazując w pkt 1 zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych.
Zgoda jest jednak jednym z możliwych warunków legalizujących przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia treści wzoru deklaracji. Zasadne jest także, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej rubryki D w załączniku nr 1 w zakresie nakładającym obowiązek wskazania danych osobowych (imienia i nazwiska) osób zamieszkujących daną nieruchomość, na której powstają odpady komunalne, albowiem stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości.
Podanie danych personalnych tych osób, podobnie jak w przypadku podania numeru telefonu, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość.
Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.
Sąd zauważył nadto, że zaskarżona uchwała nie zawiera błędu w podstawie prawnej jej wydania powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 a nie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Ten drugi przepis upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Słusznie argumentował organ, iż użyty w tym przepisie zwrot "w sprawach" należy odczytywać jako uprawnienie rady gminy do ustalania wysokości tych podatków i opłat, wprowadzania ulg i zwolnień, przy czym korzystanie z tego prawa ograniczone jest obowiązywaniem odrębnych ustaw, zezwalających na ustalenie podatku lub opłaty, co sprowadza się do zakazu wprowadzania podatków i opłat pozaustawowych. Przepis ten dotyczy więc materii związanej z istotą podatku lub opłaty a do tej istoty nie zalicza się sposobu ich obliczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzając, że uchwała we wskazanym w wyroku zakresie narusza art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.
2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Rady Miejskiej w B., zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego: art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 233 § 1 k.k., przez jego niewłaściwą wykładnię uznając, że wady prawne uchwały w postaci nałożonej na składającego deklarację obowiązku podania numeru telefonu kontaktowego, imienia i nazwiska każdej zamieszkałej osoby na terenie nieruchomości oraz złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej, określonej w art. 233 § 1 k.k., a także wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, są wadami kwalifikowanymi, których skutkiem jest nieważność aktu prawa miejscowego.
- 2. naruszenie prawa procesowego: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. jest zasadna i zaskarżona uchwała posiada kwalifikowane wady prawne skutkujące jej częściową nieważnością.
Przy tak sformułowanych zarzutach wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, a następnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2 Prokurator Rejonowy w O. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast do jej zarzutów ustosunkował się Prokurator Apelacyjny w K. w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. Wskazał w nim na wady w zakresie konstrukcji zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Pomimo oparcia jej na obu podstawach kasacyjnych zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że wyrok zapadł z naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy podstawą orzekania był art. 91 ust. 1 ustawy. Nadto Prokurator wskazał, że uzasadniając zarzuty autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do przepisów, których naruszenie Sąd wskazał jako podstawę stwierdzenia nieważności części uchwały tj. art. 6u ustawy o utrzymaniu czystości, art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów rangi konstytucyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skarg kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest szczególnym i sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem a zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz formę lub charakter tego naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Naruszenie zaś przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny związany bowiem zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów skargi, bądź też ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1951/07; z 3 listopada 2010 r. I FSK 1663/09; z 26 października 2010 r., II OSK 1667/09 oraz z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1387/09 i II FSK 1389/09, wszystkie cyt. orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Te ogólne uwagi były konieczne wobec stwierdzonych niedociągnięć w konstrukcji rozpatrywanej skargi kasacyjnej, zwłaszcza w zakresie jej uzasadnienia, na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator Apelacyjny w K. w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości, art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 233 § 1 k.k. przez "niewłaściwą wykładnię uznającą, że wady prawne uchwały" wskazane przez Sąd są wadami kwalifikowanymi, których skutkiem jest nieważność aktu prawa miejscowego oraz przepisów postępowania tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga jest zasadna i zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące jej częściową nieważnością.
Z kolei w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał na naruszenie przez Sąd art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez nieprawidłową wykładnię i art. 94 ust. 1 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, Sąd jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności części uchwały wskazał art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu stwierdzenia naruszenia art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustawodawca nie posłużył się przy tym we wskazanych przepisach pojęciem "wady kwalifikowanej". Sąd pierwszej instancji w szczegółowych i logicznych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku, w przekonujący sposób wykazał przyczyny, dla których uznał, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej we wskazanym zakresie narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości w gminie a także art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 233 § 1 k.k. w stopniu skutkującym jej nieważnością w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga kasacyjna w istocie stanowi polemikę z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ale go skutecznie nie podważa.
Jej uzasadnienie w szczegółowy sposób odnosi się jedynie do kwestii dopuszczalności zamieszczenia pouczenia o odpowiedzialności z art. 233 § 1 k.k. Poza tym sprowadza się do ogólnych stwierdzeń, że kwestionowana uchwała nie narusza w sposób istotny przepisów prawa oraz stwierdzenia, że Sąd dopuścił się nieprawidłowej wykładni art. 91 ust. 1, a nadto odesłania do argumentów zawartych w odpowiedzi organu na skargę. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym na czym, w jego ocenie, polegało naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczając się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.
1. Należy przypomnieć, że prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie wykazujące, że postawione zarzuty mają usprawiedliwiona podstawę. Powinności tej nie można wypełnić przez odesłanie do argumentacji zawartej w pismach składanych na poprzednich etapach postępowania. Tego rodzaju braki skargi kasacyjnej utrudniają sądowi kasacyjnemu szczegółowe odniesienie się do postawionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Z kolei, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest każdorazowo upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że powinno ono być wyraźne i wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz zakres regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania (por. także np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1476/13). Zasada hierarchii źródeł prawa obliguje organ realizujący upoważnienie ustawowe do ścisłego przestrzegania jego zakresu. Stanowiący podstawę kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w B. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) stanowi, że: 1. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:, 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;
2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...) 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie został wyraźnie określony przez wyczerpujące wyliczenie zagadnień przekazanych gminie do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ustawowego upoważnienia. W wyczerpujących i przekonujących rozważaniach Sąd wykazał, że stanowiąca akt prawa miejscowego, uchwała w zakresie, w jakim w załączniku 1 nakazuje podanie przez właściciela nieruchomości podania numeru telefonu kontaktowego (rubryka B), imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość (rubryka D) oraz w zakresie pouczenia o odpowiedzialności z art. 233 §1 k.k. i oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych (rubryka E) wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości. Uwaga ta odnosi się także do oceny zgodności z prawem załącznika nr 2 do uchwały w zakresie wymogu podawania przez właściciela nieruchomości numeru telefonu kontaktowego (rubryka B) oraz w zakresie pouczenia o odpowiedzialności z art. 233 §1 k.k. i oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych (rubryka F). Brak podstaw do zamieszczenia w deklaracji oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych Sąd wsparł argumentacją wynikającą z wykładni art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Jak wskazano wyżej w skardze kasacyjnej prezentowane przez Sąd stanowisko nie zostało skutecznie zakwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zakwestionowane przez Sąd informacje, pouczenia i oświadczenia wykraczają poza zakres upoważnienia dla rady gminy zawartego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości do określenia w drodze uchwały, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Sąd pierwszej instancji argumentował nadto, że warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 k.k. jest wskazanie przepisu rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Takiego zaś rygoru ustawodawca nie zawarł w ustawie o utrzymaniu czystości. Odnosząc się zaś do stanowiska organu zawartego w skardze Sąd zauważył, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie mają statusu podatnika w rozumieniu art. 7 § 1 Ord. pod. i dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec nich przepisów tej ustawy. Autor skargi kasacyjnej z kolei podnosił, że rygor odpowiedzialności karnej nie musi wynikać z ustawy, która stanowi podstawę władczego działania organów administracyjnych i wskazał, że "deklaracja śmieciowa" jest oświadczeniem, do którego zastosowanie będzie miał przepis art. 180 § 2 Ord. pod. Niezależnie jednakże od tych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. Jedyne bowiem pouczenie jakie zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie powinno znaleźć się w deklaracji, jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej, to pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zamieszczenie we wzorze deklaracji spornego pouczenia z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla zakresu materii podlegającej regulacji w drodze uchwały rady gminy stanowi o jej nieważności w tej części. Reasumując powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że kwestionowana uchwała w części opisanej w zaskarżonym wyroku, jako akt prawa miejscowego, w sposób istotny narusza przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości a w konsekwencji także art. 87 ust. 2 i art. 90 Konstytucji RP, co przesądza o jej nieważności. Z tego względu pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 3.2 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.