Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1468/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 15 czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. występując jako wierzyciel i organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych, doręczonych zobowiązanemu w dniu 14 sierpnia 2006 r. Zakresem egzekucji objęto zaległości podatkowe w podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia do listopada 2002r., wynikające z jedenastu decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z dnia 20 lipca 2006 r.
Pismem z dnia 6 lutego 2007 r. strona wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, ze względu na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowanie w sprawach skarg na decyzje z dnia 20 lipca 2006 r. Wyjaśniła, że wielokrotnie kontaktowała się z Urzędem Kontroli Skarbowej w K. i składała pisma, zawierające informację, że T. J. - właściciel firmy "T." nie chce wydać faktur zakupu i sprzedaży (kserokopii ani oryginałów) tej firmy, co doprowadziło stronę do tragedii życiowej. Zwracał się również bezskutecznie z prośbą do organu podatkowego, aby wystąpił do firmy "T." o udostępnienie tych dokumentów. Oświadczył, że T. J. prowadził firmę "D." pod nazwiskiem strony.
Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia 27 lutego 2007 r., odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające dokonanie wstrzymania. Z samego faktu kierowania skargi do sądu strona nie może wywodzić korzyści skutkujących wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego Okoliczności związane z zasadnością wymierzenia podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2002 r. były w postępowaniu wznowieniowym ponownie rozpoznawane przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, który nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia 20 lipca 2006 r. Strona nie dochodziła ponadto skutecznie swoich praw w postępowaniu przed organem drugiej instancji w odniesieniu do tych decyzji.
W zażaleniu strona wniosła o umorzenie postępowania oraz zobowiązanie T. J. do dostarczenia dokumentów. Wyjaśniła, że jest chora na raka, a pozbawienie jej świadczenia emerytalnego uniemożliwia wykupienie leków. Oświadczyła, że sprawa jej nie dotyczy i może ją rozwiązać właściciel firmy "T.", który posiada faktury zakupu oraz dokumenty firmy "D.".
Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "strona wniosła o umorzenie i oddalenie wobec niej sprawy". W uzasadnieniu powtórzyła argumenty prezentowane we wniosku oraz zażaleniu, że nie była właścicielem firmy "Delta Company" i nie posiadała żadnych dokumentów dotyczących tej firmy.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę stwierdził, że nie jest ona zasadna. Zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej w skrócie: p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy; rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, mogą być rozpatrywane sprawy, które należą do właściwości innego sądu administracyjnego i dotyczą tzw. postępowania wymiarowego, poprzedzającego postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to, choć w sferze podmiotowej jest tożsame, różni się zakresem przedmiotowym.
Co więcej, jak wynika z akt sprawy niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargi strony dotyczące decyzji z dnia 20 lipca 2006 r. określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od stycznia do listopada 2002 r. Mamy zatem do czynienia z powagą rzeczy osądzonej w zakresie tzw. merytorycznego postępowania.
Postanowienia organów obu instancji zapadłe w sprawie wydane zostały na mocy art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zw. dalej w skrócie: u.p.e.a. Celem tego unormowania jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w ramach postępowania nadzorczego, wyodrębnionego w postępowaniu egzekucyjnym, indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji (wstrzymanie na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego).
Sąd zauważył, że ustawodawca w żaden sposób nie określił przy tym, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione. Ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie.
Zdaniem Sądu ocena organu nadzorczego w kontekście odmowy uwzględnienia wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego mieści się w ramach uznania administracyjnego, którym objęty został art. 23 § 6 u.p.e.a. Przepis ten posługuje się bowiem słowem "może" w odniesieniu do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że organ "może", ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie.
Uzasadnienia postanowień zapadłych w sprawie, choć odmienne od oczekiwań strony skarżącej, dotkniętej poważną chorobą, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może zatem nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, gdy uzasadnienie postanowienia odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego sporządzono w sposób należyty, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uznając, że choć okoliczności powoływane przez stronę skarżącą są poważne, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego spowoduje jedynie przesunięcie w czasie zapłaty dochodzonych zaległości podatkowych oraz wzrost odsetek za zwłokę od tychże zaległości, określonych w ostatecznych decyzjach, co przyczyni się do pogorszenia i tak niełatwej sytuacji strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- - art. 135 p.p.s.a., gdyż postępowanie Sądu pierwszej instancji i wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a wręcz odniosło przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróciła do punktu wyjścia,
- - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury egzekucyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego z powodu błędnej interpretacji powołanego przepisu, która wynika pośrednio z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a głównie ze stwierdzenia że Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej przeciwko T. J. w sytuacji gdy wynik sprawy karnej będzie miał istotne znaczenie dla niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego,
- - art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez nie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji wątpliwości co do osoby zobowiązanej do uiszczenia podatku oraz wątpliwej jego wysokości.
Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o wydanie wyroku reformacyjnego poprzez uwzględnienie w całości skargi na decyzję Ministra Finansów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i kosztów ustanowienia pełnomocnika z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości.
W uzasadnieniu pełnomocnik strony podkreślił, że uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania, na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na charakter uznaniowy. Uznaniowość nie może być jednak utożsamiana z dowolnością. Okoliczności powoływane przez skarżącego powinny być rozpoznawane w sposób indywidualny i wyjątkowy. Obowiązkiem Sądu było wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi w granicach danej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1(34), poz. 1).
Druga ogólna uwaga, którą zobowiązany był przedstawić Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do określenia sprawy administracyjnej wyznaczającej przedmiot badania w postępowania sądowoadministracyjnym.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie postanowienie z dnia 15 czerwca 2007 r. należy do kategorii postanowień, na które przysługuje zażalenie, o czym wprost stanowi przepis art. 23 § 8 u.p.e.a.
Sąd pierwszej instancji należycie przyjął więc skargę Strony do rozpoznania. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne dla wyznaczenia zakresu przedmiotowego kontroli sądowoadministracyjnej jest więc wyznaczenie "granic danej sprawy". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 624/07: "Wprawdzie sąd – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże jest uprawniony do rozstrzygania wyłącznie w granicach danej sprawy, które wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej". Jak wynika z przytoczonego orzeczenia, dla wyznaczenia granic danej sprawy istotna jest treść i natura kontrolowanej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1422/07: "Rozstrzygnięcie «w granicach danej sprawy» oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę".
Zgodnie z kolei z powołanym już art. 183 § 1: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny jest – na mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) – sądem drugiej instancji. Oznacza to, że poddaje kontroli orzeczenie sądu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonym przez skarżącego w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej wykraczają poza pierwotne granice sprawy, które wiązały sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych aby uwzględnić to przełamanie granic przedmiotowych sprawy. Granice sprawy wyznaczone przez kontrolowany akt administracyjny wiążą także sąd drugiej instancji. Jest to istotą zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej sprawy administracyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia przez egzekucyjny organ nadzoru w drodze postanowienia o istnieniu podstaw do wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.).
Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie nie można uczynić oceny dopuszczalności zastosowania środków egzekucyjnych (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz badania podstaw istnienia egzekwowanego obowiązku podatkowego. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor próbuje to jednak uczynić odwołując się do obowiązku "ustalenia osoby odpowiedzialnej za powstanie zaległości podatkowej", konieczności "uzgodnienia dalszego toku postępowania egzekucyjnego oraz zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego przeciwko osobie, którą powinno obciążać zobowiązanie podatkowe.
Zgodnie z poczynionymi uwagami natury ogólnej należy stwierdzić, że wymienione kwestie należące do odrębnych postępowań administracyjnych, w których wydane rozstrzygnięcia podlegają również kontroli sądowej nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie wyznaczonym granicami skargi kasacyjnej rozpoznaniu mogą podlegać jedynie te zarzuty, które odnoszą się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy – istnienie podstaw do wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego.
Odnosząc się w tym zakresie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz kierując się treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.) należało uznać je za pozbawione uzasadnionych podstaw. Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – podał podstawę prawna rozstrzygnięcia (art. 151 p.p.s.a.) oraz dokonał oceny prawnej ustaleń faktycznych z uwzględnieniem granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).
Kluczowe znaczenie dla tej oceny miało właściwe odczytanie treści przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowane organy z zastrzeżeniem § 7 (niemającym znaczenia w rozpoznawanej sprawie). Przewidziane w tym przepisie uprawnienie organu nadzoru ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie wyrazu "może". Kryterium, od którego uzależniona została ocena organu nadzoru stanowią "szczególnie uzasadnione przypadki".
Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, iż tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ. Postanowienie wydawane na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Organy sprawujące nadzór mogą lecz nie muszą uwzględnić żądania zobowiązanego nawet, jeżeli w jego ocenie istnieje przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przyjęte rozwiązanie prawne nie oznacza jednak zupełnej dowolności przy podejmowaniu tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ sprawujący nadzór. Rozstrzygnięcie tego organu ze względu na brak jednoznaczności w określeniu przesłanek, którym powinien się kierować powinno być należycie uzasadnione i poprzedzone postępowaniem zapewniającym wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na ocenę istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Mając na uwadze przedstawione okoliczności odnoszące się do charakteru prawnego postanowienia wydanego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ocena tego postanowienia dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Prezentowana w zaskarżonym wyroku analiza całokształtu okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz wniosków wypływających z ustaleń organów obu instancji jest prawidłowa. Prawidłowo uznano, że za istnieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogło przemawiać równoległe prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie wymiaru zobowiązania podatkowego oraz innych postępowań niepozostających w związku z oceną istnienia podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Należy pamiętać, że przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należy rozumieć wstrzymanie wykonania wszystkich czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego niepowodujące uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15 u.p.e.a.).
W sytuacji jeżeli nadal istnieje majątek zobowiązanego, z którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji z ograniczeniami wymienionymi w art. 8 § 1 i art. 10 § 1 u.p.e.a. nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" związanym z oceną sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanego. Tym bardziej że sam zobowiązany odwoływał się przede wszystkim do okoliczności, które w tym postępowaniu nie mogły być przedmiotem ocen ze strony organów sprawujących nadzór.
Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione uzasadnionych podstaw podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem uznając, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania egzekucyjnego (art. 7 § 2, art. 23 § 6 oraz art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a.) Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony skarżącej opierając rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Trafnie również nie dopatrzono się podstaw do zawieszenia postępowania sądowego (art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) z uwagi na to, że strona skarżąca nie wykazała związku rozpoznawanej sprawy ze sprawą karną przeciwko osobie, która dysponowała fakturami umożliwiającymi prawidłowe rozliczenie podatku VAT. Jeżeli nawet tego rodzaju związku można było się dopatrywać, choć nie określono precyzyjnie o jakie postępowanie karne chodziło, to wynik tego postępowania mógł być brany pod uwagę w zakresie postępowania określającego zobowiązanie podatkowe, a nie postępowania egzekucyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty i zgodny z prawem. Sąd właściwie rozpoznał granice sprawy i stwierdził, że kwestie sporne leżą poza zakresem przedmiotowym prowadzonego postępowania.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności odnoszące się do treści zarzutów skargi kasacyjnej należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostało oparte na podstawie art. 244 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 1 lit. c/ oraz § 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).