Uzasadnienie
M.G. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2026 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia opłaty za nielegalne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r., znak OS.6124.2.31.2023, nie przedstawiając uzasadnienia dla powyższego żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 11 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 419/26, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r. znak OS.6124.2.31.2023.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że zaskarżona decyzja nie należy do aktów administracyjnych objętych zakresem postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2026 r. wydana w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie udzielania ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, tj. umorzenia w całości opłaty za nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków podlegających wykonaniu.
Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie wniósł jednakże o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ale decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r., ustalającej skarżącemu opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 142781,36 zł za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne pochodzenia organicznego klasy ŁV o pow. 0,4627 ha oraz klasy W-ŁV o pow. 0,0170 ha, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], oraz określającej termin uiszczenia powyższej należności.
W tym kontekście Sąd wskazał, że uprawnienie do żądania ochrony tymczasowej dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 zd. 3). Oznacza to, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach, prowadzonych w granicach danej sprawy. W literaturze przyjmuje się, że w zwrocie "w granicach danej sprawy" chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (zob. J.P. Tamo, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego..., s. 83). Należy w związku z tym wskazać, że zgodnie z ustaleniami doktryny - por. np. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, LexPolonica nr 332695, OSP 1999, nr 1, poz. 20, s.
53) - na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalania tożsamości tej sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej - uchw. NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, LexPolonica nr 346982 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7), por. także B. Dauter, w: P.p.s.a. Komentarz II, 2011, s. 230-231 (zob. J. P. Tamo [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61).
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r., nie dotyczy decyzji wydanej w granicach przedmiotowej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 P.p.s.a., jako sprawa w znaczeniu materialnym. Kwestia wykonalności powyżej wskazanej decyzji nie jest związana z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2026 r. Tym samym Sąd uznał, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa powyżej wymienionych spraw. Wspomniane decyzje wydane zostały w dwóch rodzajach postępowań administracyjnych, oparte zostały na różnych podstawach prawnych, a zatem stanowią akty kończące odrębne sprawy administracyjne.
W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący domagając się jego zmiany oraz wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy rozumienia pojęcia "w granicach tej samej sprawy" i możliwości objęcia ochroną tymczasową skarżącego przez wstrzymanie wykonania decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r. ustalającej skarżącemu opłatę za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2026 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 stycznia 2026 r. o umorzeniu w całości postępowania dotyczącego umorzenia w całości opłaty za nielegalne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się linia orzecznicza wskazująca na konieczność ustalenia zakresu pojęcia "granic tej samej sprawy" przed odwołanie się do pojęcia sprawy administracyjnej w jej materialnym ujęciu i tożsamości spraw. Ujęcie to wskazuje, że o tożsamości spraw administracyjnych decyduje identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (zob. postanowienia NSA: z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13).
W rozpoznawanej sprawie tożsamość taka pomiędzy decyzją, której wstrzymania wykonania domaga się skarżący, a toczącym się postępowaniem sądowym wszczętym na skutek zaskarżenia decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zauważyć bowiem należy, że odmienne przede wszystkim są przedmioty i podstawy prawne tych aktów administracyjnych. Podstawę prawną decyzji Starosty B. z 8 sierpnia 2024 r. stanowiły przepisy art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz.
- 82) oraz art. 104 k.p.a., natomiast w niniejszej sprawie, tj. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2026 r. art. 105 § 1 w zw. z art. 189b i art. 189k § 1 k.p.a.
W uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale, że sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego.
Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Wprawdzie cyt. uchwała dotyczyła wprost innego rodzaju rozstrzygnięć niż zaskarżone w niniejszej sprawie, niemniej z uwagi na domaganie się przez skarżącego wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez inny organ i niepozostającego "w granicach tej samej sprawy", należy przyjąć, że wyrażone w niej stanowisko w pełni koresponduje z okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.