Uzasadnienie
Wnioskiem z 31 lipca 2026 r. powiat g. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z powiatem o. w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powiatem właściwym do poniesienia wydatków jest powiat o. ponieważ ojciec małoletniego w zeznaniu podatkowym za 2024 r. wskazał, jako swoje miejsce zamieszkania, adres w powiecie o. (k. 2-3v. akt sądowych).
W odpowiedzi na wniosek powiat o. wniósł o: wskazanie powiatu g. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej, kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie, ewentualnie oddalenie wniosku w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie wykazał, aby w dniu poprzedzającym pierwsze umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej miejscem jego zamieszkania albo jego ojca była O. Jedyny dowód powołany na poparcie tej tezy ma charakter ewidencyjny i pozostaje sprzeczny z bezpośrednimi ustaleniami środowiskowymi.
Jednocześnie, rzeczywiste centrum życiowe dziecka, faktyczna opieka, nauka oraz cały proces pieczy i usamodzielnienia były związane z powiatem g. Ostatecznie także Starosta G. potwierdził to własnym działaniem, zatwierdzając program usamodzielnienia i wydając decyzję przyznającą pomoc na kontynuowanie nauki (k. 22-24v. akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy.
Sprawa administracyjna dotyczy wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, dalej uwrspz) reguluje art. 191 tej ustawy.
Na wstępie, zwrócić trzeba uwagę, że 24 maja 2026 r. J.K. skończył 18 lat, osiągając tym samym pełnoletność. Zawisły spór o właściwość dotyczy wskazania powiatu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Sprawa administracyjna odnośnie tych wydatków ma więc charakter historyczny, tj. wydatków, które zostały wygenerowane przed osiągnięciem pełnoletności przez J.K.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 uwrspz, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
- 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
- 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. W myśl art. 191 ust. 2 uwrspz, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Art. 191 ust. 3 stanowi, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2026 r. poz. 795, dalej kc), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl art. 26 § 2 kc, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Rodzicami małoletniego J.K. są M.D. i Z.K. (k. 5). Postanowieniem z 9.10.2018 r. III Nsm 139/18 Sąd Rejonowy w N. ograniczył władzę rodzicielską matce dziecka przez ustanowienie nadzoru kuratora (k. 6). Postanowieniem z 5.6.2024 r. III Nsm 380/24 Sąd Rejonowy w O. udzielił zabezpieczenia w postępowaniu o zmianę postanowienia w zakresie władzy rodzicielskiej w ten sposób, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania umieścił małoletniego J.K. w niezawodowej rodzinie zastępczej u A.K. i M.K., zam. pod adresem: (...) i upoważnił rodzinę zastępczą do realizacji wizyt lekarskich małoletniego oraz wyrażania zgód na jego diagnostykę i ewentualne leczenie (k. 4). Postanowieniem z 21.10.2024 r. III Nsm 380/24 Sąd Rejonowy w O. zmienił postanowienie z Sądu Rejonowego w N. z 9.10.2018 r. III Nsm 139/18 w ten sposób, że pozbawił matkę dziecka władzy rodzicielskiej, a ojcu małoletniego ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka w niezawodowej rodzinie zastępczej u małżonków: A.K. i M.K., upoważniając ich analogicznie jak w postanowieniu z 5.6.2024 r. III Nsm 380/24 (k. 7).
Przed umieszczeniem małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej, nie przebywał on stale u żadnego z rodziców. Faktycznie przebywał w miejscu zamieszkania jego niezawodowej rodziny zastępczej - u A.K. i M.K., zam. pod adresem: (...) (k. 29). Niemniej, sąd opiekuńczy, mimo że umieścił małoletniego w rodzinie zastępczej, to nie określił jego miejsca zamieszkania. Przed 5.6.2024 r. władza rodzicielska nadal przysługiwała obojgu jego rodzicom - ojcu w pełni, zaś matce w ograniczonym zakresie. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego J.K., zgodnie z art. 26 § 1 i 2 kc. Bezpośrednio przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej jego rodzice nie zamieszkiwali razem. Brak było też rodzica, któremu wyłącznie przysługiwałaby władza rodzicielska lub któremu powierzone zostałoby wykonywanie władzy rodzicielskiej. Władza rodzicielska nie przysługiwała na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsca zamieszkania, ponieważ ojcu przysługiwała w pełnym, a matce w ograniczonym zakresie.
Miejsca zamieszkania dziecka nie określił sąd opiekuńczy. Żadna z hipotez zawartych w art. 26 § 1 i 2 kc nie odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy. Nawet gdyby uznać, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania któregoś z jego rodziców, na podstawie akt sprawy miejsce zamieszkania żadnego z nich nie jest możliwe do ustalenia. Powiat g. wskazał, że miejscem zamieszkania ojca dziecka jest ul. (...), co wynika z zeznania podatkowego za 2024 r. (k. 9v). Jednakże, z notatki służbowej pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z 19.5.2026 r. wynika, że tego dnia dwukrotnie udał się z wizytą pod wskazany adres i nikogo nie zastał. Tego samego dnia był z wizytą u klientki usług opiekuńczych zamieszkałej w O. przy ul. (...), która mieszka w bloku od kilkudziesięciu lat. Klientka ta, zapytana o mieszkańca spod nr. (...), oświadczyła, że z mieszkania nad nią kojarzy jedynie kobietę, która pracuje w systemie zmianowym (k. 27).
Córka Z.K., K.K. w oświadczeniu opatrzonym datą 22.6.2026 r. poinformowała, że jej ojciec wyjechał za granicę w 2021/2022 r. i nadal podejmuje tam pracę zarobkową. Wskazała jego miejsca zamieszkania w Polsce, w którym przebywa on sporadycznie - ul. (...) w C. Jej zdaniem, w czerwcu 2024 r. jej ojciec przebywał za granicą (k. 29). W oświadczeniu z 29.5.2026 r. K.K. oświadczyła, że jej ojciec pod adresem: ul. (...) nie zamieszkuje od 2023 r. Wskazała, że jego aktualny adres zamieszkania to: ul. (...) w C., lecz dodała, że na co dzień przebywa on za granicą, wykonując pracę zarobkową (k. 30). Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z.K. nie przebywa w C. z zamiarem stałego pobytu. Brak jest również jakiegokolwiek innego dowodu potwierdzającego, że jego miejscem zamieszkania jest adres w O. wskazany dla celów podatkowych.
Okoliczności sprawy przemawiają za przyjęciem, że najprawdopodobniej przebywa on za granicą. Miejsce jego zamieszkania nie jest możliwe do ustalenia. Również miejsce zamieszkania matki dziecka, która przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej miała ograniczoną władzę rodzicielską, nie jest możliwe do ustalenia. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat jej miejsca zamieszkania. W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego J. Faktyczne miejsce pobytu małoletniego nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość, ponieważ nie jest ono równoznaczne z jego miejscem zamieszkania ani nie jest to okoliczność decydująca wobec treści art. 191 uwrspz.
Z akt sprawy nie wynika, aby małoletni J.K. posiadał dotychczas adres zameldowania na pobyt stały, który mógłby stanowić podstawę do wskazania powiatu właściwego wobec braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, zgodnie z art. 191 ust. 2 uwrspz. W rezultacie, również na tej podstawie niemożliwe było rozstrzygnięcie zawisłego sporu.
W konsekwencji, żaden z organów biorących udział w sporze nie jest organem właściwym w sprawie. Właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a więc O. jako miasto na prawach powiatu (k. 4), który nie jest jednak uczestnikiem niniejszego sporu. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z nich nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienie NSA z 22.6.2018 r. I OW 23/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z tego względu wniosek powiatu g. podlegał oddaleniu.
Dodać należy, że - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu było wydanie przez Starostę G. decyzji z 31.7.2026 r. nr PCPR.PS.531.2.2.2026 przyznającej mu świadczenie w formie pomocy na kontynuowanie nauki od 1.7.2026 r. do 31.8.2026 r. w kwocie 815 zł miesięcznie (k. 25-26). Powiat o. powołał się w tym aspekcie na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na postanowienie z 29.7.2026 r. I OW 93/26. Podniósł, że postanowieniem tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro organ wydał decyzję przyznającą świadczenie, to tym samym uznał swoją właściwość, a następnie wskazał ten organ jako właściwy w sprawie. Decyzja Starosty G. z 31.7.2026 r. stanowi więc bezpośredni i aktualny argument za wskazaniem powiatu g. jako właściwego również w niniejszym sporze. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaprezentowany pogląd powiatu o. jako nietrafny.
Po pierwsze, decyzja Starosty G. decyzji z 31.7.2026 r. nr PCPR.PS.531.2.2.2026 odnosiła się do J.K. jako pełnoletniego beneficjenta, natomiast postępowanie administracyjne będące przedmiotem zawisłego sporu o właściwość odnosi się do wydatków właściwego miejscowo powiatu związanych z opieką i wychowaniem małoletniego J.K. umieszczonego w pieczy zastępczej. Po drugie, decyzja ta odnosi się do węższego zakresu aniżeli wydatki na opiekę i wychowanie, ponieważ jedynie do świadczenia związanego z kontynuowaniem nauki. Decyzja ta nie mogła więc zaważyć o właściwości powiatu w tej sprawie. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.7.2026 r. I OW 93/26 zapadło w odmiennym stanie faktycznym i przyjęty na kanwie tamtej sprawy pogląd nie znajdował odpowiedniego zastosowania w tej sprawie. Dlatego argument powiatu o. w tym zakresie nie zasługiwał na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 64 § 3 ppsa oraz art. 191 ust. 3 uwrspz, postanowił jak w sentencji.