Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Łd 1029/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 maja 2013 r. nr [...] (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania J.F., decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63, art. 106 ust. 3b i 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 maja 2013 r. nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 października 2012 r. o ustaleniu opłaty za pobyt J.F. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] na kwotę 2.221,61 zł w ten sposób, że opłatę tę ustalono na kwotę 2.310,10 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji podało, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., mieszkaniec domu pomocy społecznej jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości nie większej jednak niż 70% swojego dochodu. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej strony. Z akt sprawy wynika, iż J.F. przebywa w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] od 1991 r. Zdaniem organu odwoławczego, skoro od dnia 1 marca 2013 r. sytuacja dochodowa J.F. uległa zmianie, gdyż od tej daty otrzymywał świadczenie emerytalne w wysokości 3.300,14 zł, to ustalona zmienioną decyzją organu pierwszej instancji kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej była prawidłowa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący powołując się na uprawnienia kombatanckie oraz załączone do skargi porozumienie zawarte między Wojewódzkim Zespołem Pomocy Społecznej z [...] z Centrum Opieki Socjalnej – Stowarzyszenia im. Kolbego w Niemczech zakwestionował stanowisko organów pomocy społecznej oraz ustaloną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podano. Stwierdził, że nietrafny jest zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia uprawnień przysługujących skarżącemu jako kombatantowi, gdyż w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 400), nie miały zastosowania. Wskazał, że o zasadności skargi stanowi ustalony przez organy okres zmienionej odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji przedstawił regulacje prawne określające zasady i przesłanki zmiany decyzji ustalającej odpłatność skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej. Przytoczył treść powołanych wyżej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., a także art. 163 K.p.a. Wskazał, że art. 163 K.p.a. tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z tego przepisu uprawnienie organów administracji publicznej jest uwarunkowane istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia.

Jednocześnie wynikające z powołanego przepisu uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w trybie odrębnym, niż kodeksowy dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 K.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również ona jest decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Przy czym nabycie uprawnienia jest pojęciem szerokim i należy przez nie rozumieć także nabycie zobowiązań.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest normą szczególną, do której odsyła art. 163 K.p.a. Ustawodawca w art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Tworzy ona, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki tylko ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z art. 155 i 161 K.p.a.). Brak jest zatem podstawy, aby uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawo do określonego świadczenia z pomocy społecznej z mocą wsteczną, tj. ex tunc, gdyż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, a więc potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/12, LEX nr 1326302 i powołane tam orzeczenia).

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzję określającą wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej należy traktować jako decyzję konstytutywną. Przesądza ona o uprawnieniu danej osoby do pobytu w domu pomocy społecznej na określonych w niej zasadach. W rozpoznawanej sprawie organy, wydając wobec skarżącego decyzję zmieniającą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, z mocą wsteczną (tj. od dnia 1 marca 2013 r.), dopuściły się istotnego naruszenia przepisów prawa. Orzekły o zmianie wysokości opłaty z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji. Stanowiło to istotne naruszenie art. 106 ust. 5 u.p.s. i skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobligowane zastosować przedstawioną wyżej wykładnię art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 163 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje;
3. b) art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, a ponadto ustawodawca jasno określił, w jakiej wysokości uiszcza się opłatę za pobyt;
4. c) art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta wyklucza możliwość odstąpienia przez pewien okres od ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości uzależnionej od dochodu osoby zobowiązanej,
5. d) art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, dopuszczającą pominięcie ustawowego obowiązku i skutków z nim związanych, bowiem osoba nierealizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje.
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego;
8. b) art. 135 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o rozważenie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 187 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując, że organ dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. dopuścił sytuację, w której osoba która bezzwłocznie powiadomi organ administracji o zmianie jej sytuacji dochodowej, majątkowej lub osobistej, np. następnego dnia od zmiany, będzie w gorszej sytuacji prawnej niż osoba, która o takiej zmianie powiadomi nieco później lub w ogóle nie dokona takiego powiadomienia, gdyż w ocenie Sądu zmiana (uchylenie) decyzji winno mieć miejsce tylko na przyszłość, a nie z chwilą kiedy zaistnieje przesłanka uzasadniająca jej dokonanie. Powyższe stanowisko narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni art.106 ust. 5 u.p.s. opartej wyłącznie na akademickim poglądzie o decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej przy pominięciu istoty tej normy i zamiaru ustawodawcy było błędne. Zmiana lub uchylenie decyzji ma miejsce z przyczyn określonych w tym przepisie. Każda z wymienionych w nim przesłanek występuje w określonej dacie, w określonym momencie, a zatem pomijanie daty (momentu) przyczyny zmiany nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przyjmując pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, która wystąpiła z dniem 1 marca 2013 r., nie wywołała żadnych skutków i przez okres 2 miesięcy winien on ponosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w dotychczasowej wysokości, a więc niezgodnej z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., albowiem organ wydał decyzję o zmianie wysokości tej opłaty dopiero w dniu 13 maja 2013 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, że skoro dochód skarżącego uległ zmianie od dnia 1 marca 2013 r., to dokonanie zmiany decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, z powołaniem się art. 106 ust. 5 u.p.s., winno nastąpić z tą datą, a więc z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawodawca wiąże określone skutki prawne, a zatem ex tunc. W przeciwnym wypadku skarżący uzyskałby swoisty "bonus" w postaci uiszczania tej opłaty w wysokości niższej, niż należna. Wykładnia normy prawa nie może mieć charakteru koniunkturalnego, nie może być dowolna, czy też nieadekwatna do intencji ustawodawcy.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalono, że J.F. zmarł w dniu 11 marca 2014 r. Przedmiot sprawy, dotyczący ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 621/14 na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawieszono postępowanie sądowe. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zaszła przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo do dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku (art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Pismem z dnia 4 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 128 § 2 P.p.s.a., zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym J.F.

Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt [...] ustanowił aplikanta radcowskiego [...] kuratorem spadku po zmarłym J.F., z ograniczeniem czynności kuratora spadku do uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 621/14 podjął zawieszone postępowanie. Niniejszej sprawie została nadana nowa sygnatura akt I OSK 922/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja zmieniająca odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie może zatem działać z mocą wsteczną. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. następuje od daty zaistnienia przesłanki warunkującej zmianę decyzji. Dopuszczalne jest zatem określenie jej skutku ex tunc, tj. z mocą wsteczną.

W konsekwencji w sprawie należało wyjaśnić, od kiedy dopuszczalna była zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia J.F. opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.

5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej (a takim niewątpliwie jest J.F.) obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).

Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku ze zmianą od dnia 1 marca 2013 r. sytuacji dochodowej J.F., Prezydent Miasta [...] był uprawniony do dokonania decyzją z dnia 13 maja 2013 r., na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji tego organu z dnia 23 października 2012 r. w ten sposób, że ustalił wyżej wymienionemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na określoną kwotę od dnia 1 marca 2013 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 109 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a.

Sąd drugiej instancji przyjął, że z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.