Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 741/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. i E.K. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: organ) z 10 lipca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.24.2025.PG w przedmiocie potwierdzenia konieczności zajęcia nieruchomości, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zastępowani przez adwokata, wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 lipca 2025 r. oraz decyzji Starosty Bytowskiego z 20 stycznia 2025 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18).
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności.
Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu".
Wobec powyższego dla oceny zasadności przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji nie miała znaczenia argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku oraz zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie uzależnia bowiem możliwości udzielenia ochrony tymczasowej od prawdopodobieństwa uwzględnienia skargi kasacyjnej ani od siły podniesionych w niej zarzutów, lecz wyłącznie od wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek wykonania zaskarżonego aktu. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego lub procesowego mogą zatem zostać ocenione wyłącznie w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast nie mają one samodzielnego znaczenia dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania aktu.
W dalszej kolejności należy wyeksplikować, że decyzje wydane w trybie art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako "u.g.n.") zostały wyłączone przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wykluczenie ustawowych warunków wstrzymania wykonania decyzji wydanych m.in. w sprawach z art. 126 u.g.n. wynika z faktu, że decyzje te są wydawane w takich okolicznościach, które – w ocenie ustawodawcy – nie cierpią zwłoki.
Wstrzymanie wykonania decyzji odwoławczych w tych sprawach może nastąpić na zasadach ogólnych, w wyniku zawnioskowania o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, przy złożeniu skargi na te decyzje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 108-109, nb 10). Wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak–Kucharczyk, Lex 2014).
Co istotne, ochroną tymczasową z art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. np. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., II GZ 306/15). Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy będący przedmiotem skargi akt nie został jeszcze wykonany (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2004 r., OZ 26/04).
Mając to na uwadze, należy przypomnieć, że decyzją z 20 stycznia 2025 r. Starosta Bytowski potwierdził zaistnienie przesłanek prowadzących do konieczności zajęcia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nr [...] wynikających z siły wyższej oraz nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody na skutek awarii linii energetycznej 15 kV nr [...] w okresie 13-15 stycznia 2025 r. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 126 ust. 8 w zw. z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. Następnie decyzją z 10 lipca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.24.2025.PG Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji potwierdzającej przesłanki czasowego zajęcia nieruchomości.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są zatem decyzje wydane w oparciu o przepis art. 126 ust. 8 u.g.n., których skutkiem jest potwierdzenie zaistnienia przesłanek uzasadniających zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. W przypadku zastosowania tego trybu ustawodawca dopuścił możliwość faktycznego zajęcia nieruchomości przed uzyskaniem decyzji administracyjnej, jeżeli natychmiastowe działanie jest konieczne dla zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a uprzednie uzyskanie decyzji nie jest możliwe. Podstawą takiego działania nie jest zatem późniejsza decyzja administracyjna, lecz bezpośrednio norma ustawowa, która – w razie wystąpienia określonych przesłanek – nakłada na właściciela lub użytkownika wieczystego obowiązek udostępnienia nieruchomości.
W konsekwencji decyzja wydana na podstawie art. 126 ust. 8 u.g.n. nie kreuje po stronie wnioskodawcy uprawnienia do zajęcia nieruchomości, gdyż jej przedmiotem jest wyłącznie następcza ocena, czy w chwili dokonania zajęcia istniały ustawowe przesłanki zastosowania trybu określonego w art. 126 ust. 5 u.g.n. Ma ona zatem charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza określony stan prawny i faktyczny odnoszący się do zdarzenia, które już nastąpiło. Decyzję tę należy wyraźnie odróżnić od decyzji wydawanej na mocy art. 126 ust. 1 u.g.n., która per se stanowi podstawę czasowego zajęcia nieruchomości i wobec której ustawodawca w art. 126 ust. 2 u.g.n. przewidział obowiązek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co umożliwia niezwłoczne przystąpienie do realizacji wynikającego z niej uprawnienia do zajęcia nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie nie występuje element nakazujący, zezwalający lub zobowiązujący do podjęcia czynności, których realizacja mogłaby zostać wstrzymana na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zajęcie nieruchomości w związku z wykonaniem prac zmierzających do usunięcia awarii linii energetycznej nastąpiło bowiem w okresie 13–15 stycznia 2025 r., natomiast decyzja Starosty potwierdzająca zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości została wydana 20 stycznia 2025 r. Oznacza to, że decyzja ta nie stanowiła podstawy prawnej ani zajęcia nieruchomości, ani wykonania czynności faktycznych, których skutki skarżący obecnie kwestionują. Jej przedmiotem było wyłącznie następcze potwierdzenie wystąpienia przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu zajęcia nieruchomości.
Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie stanowią aktów podlegających wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., których wykonanie mogłoby zostać wstrzymane przez sąd administracyjny.
Argumentacja przedstawiona we wniosku nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżący powołują się przede wszystkim na skutki związane z usunięciem drzew z nieruchomości, wskazując na dokonanie całkowitej wycinki 163 drzew, trwałe przekształcenie terenu oraz ingerencję w przysługujące im prawo własności. Są to jednak następstwa czynności, które zostały już wykonane i których odwrócenie nie mieści się w zakresie funkcji ochronnej instytucji wstrzymania wykonania aktu. Instytucja ta służy bowiem zapobieganiu skutkom, które mogą powstać wskutek dalszego wykonywania aktu, nie zaś odwracaniu następstw działań faktycznych, które zostały już zrealizowane.
Nie może również stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku wskazywane przez skarżących ryzyko podjęcia dalszych działań inwestycyjnych na nieruchomości, w szczególności związanych z realizacją podziemnej linii kablowej. Twierdzenia w tym zakresie mają charakter jedynie hipotetyczny i nie wykazują związku przyczynowego z wykonaniem decyzji objętych niniejszym postępowaniem. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o art. 126 ust. 8 u.g.n. i dotyczą wyłącznie potwierdzenia wystąpienia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie nieruchomości w związku z koniecznością usunięcia skutków awarii urządzeń elektroenergetycznych. Nie kreują one natomiast uprawnienia do realizacji innych zamierzeń inwestycyjnych ani nie stanowią podstawy prawnej do podejmowania dalszej ingerencji w nieruchomość skarżących.
Brak jest również podstaw do uznania, aby o konieczności udzielenia ochrony tymczasowej miało przesądzać prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 126 ust. 3 u.g.n. Postępowanie to pozostaje następstwem czasowego zajęcia nieruchomości i służy rozliczeniu skutków tego zajęcia, jednak sama perspektywa wydania rozstrzygnięcia odszkodowawczego, a także ewentualna potrzeba dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych nie stanowi o wystąpieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie sposób w związku z tym przyjąć, aby dalsze pozostawanie zaskarżonych decyzji w obrocie prawnym prowadziło do powstania nowych, znacznych szkód lub skutków, których odwrócenie byłoby obiektywnie utrudnione.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.