Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 421/24 uchylił zaskarżoną przez E. z o.o. w P. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 kwietnia 2024 r., nr K-GN-4.7536.7.2024.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty Wałeckiego z 23 lutego 2024 r. nr GN.6852.3.2023.KC wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.) i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr [...] o pow. 0,6358 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta W., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W.T., przez zezwolenie E. spółce z o.o. na budowę elektroenergetycznej sieci SN – 15 kV zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza Wałcza nr 20P/2020 z 25 maja 2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działki o pow. 864,8 m2 – ograniczone użytkowanie na czas budowy (strefa montażowa), 106,2 m2 – ograniczone użytkowanie po wybudowaniu linii kablowej na czas jej eksploatacji, uwzględniając powierzchnię pod złącze kablowe.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, dotyczących uzyskania zgody na wykonanie prac. Wojewoda uznał, że z przedłożonych przez spółkę dokumentów wynika, iż rokowania z użytkownikiem wieczystym nieruchomości dotyczyły służebności przesyłu, nie były zaś przeprowadzone na potrzeby wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. W tym zakresie inwestor nie udokumentował, by rokowania się odbyły, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że rokowania to instytucja prawa cywilnego, dlatego pojęcie to winno być wykładane zgodnie z art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) zgodnie z którym, jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia określonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji.
Uwzględniając skargę spółki i uchylając decyzję Wojewody Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie materiał dowodowy potwierdza, iż rokowania inwestora z użytkownikiem wieczystym dotyczące zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego odbyły się, ale nie doprowadziły do uzyskania zgody na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Okoliczność, że rokowania miały szerszy zakres, bo dotyczyły także ustanowienia służebności przesyłu i ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego części działki pod złącze kablowe, a więc miały na celu umowne zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości także na przyszłość, nie oznacza, że rokowania dotyczące zgody na przeprowadzenie linii kablowej i złącza kablowego nie spełniały wymagań określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n., ponieważ z pism pełnomocnika użytkownika wieczystego wyraźnie wynika, że nie wyraził on zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej.
Zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi mieć szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli. Także odmowa wyrażenia zgody nie musi mieć szczególnej formy. Inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy że uzyska zgodę właściciela gruntu. Oczywiście zgoda może także polegać na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd Wojewody, że rokowania dotyczące uzyskania zgody na wybudowanie linii energetycznej nie mogą być prowadzone jednocześnie z rokowaniami dotyczącymi ustanowienia służebności przesyłu. Rokowania dotyczące wyrażenia zgody na wybudowanie linii kablowej i złącza kablowego zostały przeprowadzone w sprawie, której skarga dotyczy ale strony nie doszły do porozumienia, co uzasadniało złożenie do starosty wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
W skardze kasacyjnej W.T., wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że prowadzone negocjacje w zakresie ustanowienia służebności przesyłu pomiędzy inwestorem a skarżącym kasacyjnie stanowiły rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy ustanowienie służebności przesyłu oraz wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowią odrębne regulacje prawne i niedopuszczalne jest utożsamienie negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że począwszy od pierwszego pisma, stanowisko Spółki opierało się na propozycji ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Treść pism dotyczyła tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. W kontekście ustalenia, czy prowadzone negocjacje pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Spółką stanowiły rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. nie bez znaczenia pozostaje aspekt ich pozorności. Spółka w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. zaproponowała wykup działki po stawce kilkukrotnie niższej, aniżeli cena rynkowa, z kolei po odrzuceniu tej oferty przez skarżącego, w piśmie z 28 czerwca 2022 r. wskazano, że stawka w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. była wyłącznie "przykładowa", zatem trudno traktować ją jako wiążącą ofertę ze strony Spółki, która ostatecznie nie zaproponowała konkretnej stawki wynagrodzenia za ustanowienie służebności albo wykup gruntu pod planowaną inwestycję.
W toku faktycznie prowadzonych negocjacji pomiędzy Spółką a skarżącym kasacyjnie dopiero pod koniec negocjacji strona wskazywała, że możliwe będzie złożenie przez nią wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., przy czym stanowiło to de facto rodzaj sankcji w przypadku nieprzyjęcia określonych warunków zawarcia umowy przez skarżącego. Negocjacje, które są prowadzone między stronami muszą być rzeczywiste i nie stanowić przy tym wyłącznie jednostronnej propozycji dotyczącej treści proponowanej umowy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, nie zakwestionowano ustaleń faktycznych. Jest to okoliczność istotna, albowiem w konsekwencji w mocy pozostaje ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji. Ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie nie można zwalczać zarzutami błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W oparciu o materiał sprawy Sąd I instancji uznał, że strony równocześnie w wymienianych pismach odnosiły się do dwóch kwestii: wyrażenia zgody na założenie linii kablowej i zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu.
Sąd I instancji nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego co do zakresu przedmiotowego prowadzonych rokowań, że były one ograniczone wyłącznie do kwestii ustanowienia służebności przesyłu. W oparciu o treść wymienianych przez strony pism, Sąd I instancji uznał, że dowodzą one równoległego prowadzenia uzgodnień co do obu kwestii.
W postępowaniu dowodowym ustalono, że w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. spółka zwróciła się do użytkownika wieczystego o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej SN 15 kV długości 185 m, złącza kablowego ZKSN-4 kpl. 1 (3mx3,25 m=9,75 m2) według załącznika graficznego wraz z ustanowieniem odpłatnej służebności przesyłu w oparciu o operat rzeczoznawcy sporządzony na zlecenie inwestora. Materiał ten uzupełniono o załącznik graficzny oraz treść oświadczenia, które było przesłane użytkownikowi wieczystemu przy piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Oświadczenie to dotyczy zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i zgody na realizację całego zakresu prac na nieruchomości wg. załącznika graficznego oraz zgody na wejście na teren nieruchomości celem wykonania prac oraz ewentualnych prac demontażowych. W treści oświadczenia znajduje się zastrzeżenie o równoczesnym wyrażeniu zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu.
W odpowiedzi użytkownik wieczysty w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r., reprezentowany przez adwokata oświadczył, że na obecnym etapie nie wyraża zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej ani na ustanowienie służebności przesyłu, poinformował też, że jest gotowy rozważyć zbycie na rzecz spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której mają zostać posadowione urządzenia przesyłowe.
Pełnomocnik spółki w związku z pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. zaproponował wykup gruntu pod projektowane złącze kablowe o pow. 9,75 m2 za stawkę 65 zł za m2. W odpowiedzi z dnia 21 maja 2021 r. użytkownik wieczysty, reprezentowany przez adwokata stwierdził, że propozycja ta jest nie do zaakceptowania i że nie wyraża on zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, nie wyraża zgody na budowę na jego nieruchomości linii kablowej ani nie wyraża zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu.
Finalnie pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. spółka wystąpiła do użytkownika wieczystego reprezentowanego przez adwokata o ustosunkowanie się w sprawie zgody i ustalenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu wskazując, że w razie braku akceptacji wystąpi o wydanie zezwolenia w drodze decyzji na realizację inwestycji, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Pełnomocnik użytkownika wieczystego w piśmie z dnia 23 marca 2023 r. poinformował, że podtrzymuje on stanowisko wyrażone w poprzednich pismach i nie wyraża zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ani na budowę na jego nieruchomości linii kablowej, jak również nie zgadza się na umowne ustanowienie służebności przesyłu, na warunkach określonych w pismach Spółki z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz 27 kwietnia 2022 r.
Z powołaniem na ten materiał dowodowy Sąd I instancji ocenił ustalenia faktyczne organu odwoławczego co do braku przeprowadzenia rokowań za wadliwe wskazując, że wymiana stanowisk między stronami obejmowała szereg kwestii, w tym również zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia linii energetycznej. Z pism użytkownika wieczystego wynika natomiast, że nie wyraził on zgody na budowę linii kablowej na nieruchomości, niezależnie od swego stanowiska co do pozostałych form udzielenia inwestorowi tytułu do dysponowania nieruchomością. Powyższy stan faktyczny i stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez organ odwoławczy nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji nie może także zostać uwzględniony zarzut pozorności rokowań, gdyż ustaleń faktycznych nie objęto zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie miały miejsce rokowania co do udzielenia zgody na założenie linii, to w drodze zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można wywodzić, że rokowania te były pozorne, byłoby to tożsame z uznaniem braku rokowań, a w konsekwencji, podważeniem oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd, mimo braku zgłoszenia stosownego zarzutu kasacyjnego.
Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji bynajmniej nie utożsamił służebności przesyłu i zezwolenia w trybie administracyjnym na organicznie sposobu korzystania z nieruchomości. Dowodzą tego obszerne wywody Sądu I instancji zawarte w pkt 6 uzasadnienia wyroku, przedstawiające tę instytucję prawną i wywoływane nią skutki dla inwestora i właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie narusza art. 124 ust. 1 i ust 3 u.g.n. przyjęcie przez Sąd I instancji, że "zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli. Także odmowa wyrażenia zgody nie musi mieć szczególnej formy. Inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać.
Wystarczy że uzyska zgodę właściciela gruntu". Odpowiada to stanowisku wyrażanemu w piśmiennictwie i judykaturze, że przepisy prawa nie wprowadzają żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Czas rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Rokowania nie stanowią więc czynności sformalizowanej, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym.
Jednocześnie próby polubownego uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na osiągnięcie konsensusu. Dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań nie jest bowiem konieczne uzyskanie zgodnego stanowiska stron, istotny jest wyłącznie fakt przystąpienia do rokowań, przyczyny ich fiaska pozostają irrelewantne z perspektywy art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. II, red. E. Klat-Górska, Gdańsk 2026, art. 124 i powoływane tam orzecznictwo). Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny podziela.
W konsekwencji nie mógł wywrzeć skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zastosowanie prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Skoro ustalono, że inwestor wystąpił do użytkownika wieczystego między innymi z wnioskiem o wyrażenie zgody na założenie przedmiotowej linii, zaś użytkownik wieczysty jednoznacznie odmówił udzielenia takiej zgody i spełniona została przesłanka rokowań, to zastosowanie w takiej sytuacji art. 124 ust. 1 u.g.n. i udzielenie zezwolenia nie narusza ani art. 124 ust. 3, ani art. 124 ust. 1 u.g.n.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.