Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 września 2024 r. sygn. akt I OSK 817/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. w S. (dalej: "skarżąca") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 920/22.
W piśmie z dnia 14 maja 2026 r. skarżąca złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem. Jako podstawę wznowieniową powołano art. 271 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "ppsa"), wskazując, że w składzie orzekającym uczestniczyła osoba nieuprawniona, podczas gdy w wyroku z 24 marca 2026 r. sygn. akt C-521/21 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jednoznacznie potwierdził systemowy problem wadliwych powołań sędziowskich w Polsce. Skarżąca wniosła o zmianę wyroku z 25 września 2024 r. i uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 920/22, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 10 sierpnia 2022 r. nr SKO.WE.440/878/2022 oraz stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie w I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że w wyroku z 24 marca 2026 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że sędziowie powołani z udziałem nieprawidłowo ukształtowanej KRS mogą nie spełniać standardów niezależności, co wymaga od sądów krajowych każdorazowego zbadania, czy dany skład orzekający spełnia wymogi niezależności i bezstronności, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności powołania i przebiegu kariery sędziego. W ocenie skarżącej, w sprawie o sygn. akt I OSK 817/23, było to niezbędne, z uwagi na udział w składzie orzekającym dwóch sędziów powołanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 3), tj. sędziów NSA Karola Kiczki i Piotra Przybysza, czego jednak nie przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu. Instytucja wznowienia postępowania sądowego stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia, przysługujący od orzeczeń prawomocnych i dopuszczalny jedynie w ściśle określonych przypadkach, które z uwagi na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przesłanki na których można oprzeć skargę o wznowienie postępowania wskazane są w przepisach art. 271-273 ppsa. Wymagania formalne, specyficzne dla pisma stanowiącego skargę o wznowienie postępowania, określone są w art. 279 ppsa. Zgodnie ze wskazanym przepisem, skarga o wznowienie postępowania powinna ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z art. 280 § 1 ppsa, pierwszym etapem rozpoznania skargi o wznowienie postępowania jest zbadanie na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wzniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia.
W braku jednego z tych wymagań, sąd skargę odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi, skarga taka, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2025 r., s. 1453).
Skarga o wznowienie postępowania została oparta o art. 271 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym można żądać wznowienia z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. W skardze nie powołano żadnych okoliczności związanych z udziałem w składzie orzekającym sędziego który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 ppsa, stąd też analizę należy ograniczyć wyłącznie do pojęcia "osoba nieuprawniona". Osobą nieuprawnioną do orzekania, w rozumieniu art. 271 pkt 1 ppsa, jest osoba niebędąca w istocie sędzią, czyli ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został na to stanowisko powołany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "pusa"), lub ten, kto co prawda posiada kwalifikacje sędziowskie, ale nie został powołany na to stanowisko, także sędzia sądu powszechnego, jeżeli nie został delegowany do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym lub Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003 r., s. 207).
W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że kwestionowanie prawidłowości trybu powołania sędziego nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 271 pkt 1 ppsa (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 342/20 I GSK 432/20, 10 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 72/21, 15 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 2209/24 i 26 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 245/25, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 1541/24, 25 listopada 2025r. sygn. akt II OSK 459/25 i 27 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 397/23).
W powołanym w skardze o wznowienie wyroku z 24 marca 2026 r. sygn. akt C-521/21 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że:
"1. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i orzecznictwu sądu konstytucyjnego tego państwa, dokonującemu wykładni tych uregulowań, które przyznają określonemu organowi wyłączną kompetencję do orzekania w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu okoliczności jego powołania, pozbawiając jednocześnie ten organ możliwości rozpoznania takiego wniosku, jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego.
Sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań zgodnie z ich wykładnią zawartą w tym orzecznictwie i samodzielnie zbadać zgodność z prawem powołania tego sędziego, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy sędzia ten spełnia wymóg "sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy" oraz, w razie potrzeby, poprzez postanowienie o wyłączeniu tego sędziego, jeżeli ewentualne nieprawidłowości, którymi dotknięte jest wspomniane powołanie, wiążą się z naruszeniem tego wymogu.
2. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za "niezawisły i bezstronny sąd" składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, by wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego".
Żaden z powyższych punktów sentencji wyroku Trybunału nie ma odniesienia do rozpoznawanej sprawy. Bezcelowe jest w realiach sprawy szczegółowe rozważanie punktu drugiego sentencji, z uwagi na stwierdzenie braku kolizji z prawem unijnym. Co do punktu pierwszego należy natomiast zauważyć, że dotyczy on procedury rozpoznawania wniosku o wyłączenie sędziego, podczas gdy wniosek taki nie został w rozpoznawanej sprawie złożony, więc omawiany problem w ogóle nie mógł w tym przypadku wystąpić. Jakakolwiek wykładnia prawa unijnego dokonana w kontekście instytucji wyłączenia sędziego nie będzie zatem miała wpływu na zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki wznowienia postępowania z powodu nieważności, gdyż instytucja ta nie ma w sprawie zastosowania, zatem jej przesłanki nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu. Okoliczności związane z wyłączeniem sędziego na wniosek (art. 19 ppsa) nie są tożsame z przesłanką nieważności, uzasadniającą wznowienie postępowania, która została sformułowana w art. 271 pkt 1 ppsa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1394/18).
Również okoliczności stanowiące przesłanki wyłączenia sędziego z mocy prawa (art. 18 § 1 ppsa), nie obejmują pojęcia "osoba nieuprawniona" – gdyż przepis art. 271 pkt 1 ppsa dotyczy dwóch osobnych kategorii osób – "osoby nieuprawnionej" oraz "sędziego wyłączonego z mocy ustawy" – na co jednoznacznie wskazuje użycie przez ustawodawcę spójnika alternatywy rozłącznej "albo".
W orzecznictwie wskazuje się, że samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie może być wyłącznie wadliwość procesu jego powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 16 ppsa nie zachodzi wyłącznie dlatego, że w składzie sądu bierze udział sędzia rekomendowany do tego urzędu przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). Kwestię zasadności zarzutu nienależytej obsady sądu można brać pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy zostanie wykazane, jakie konkretnie okoliczności miałyby mieć wpływ na poddanie w wątpliwość niezawisłości i bezstronności sądu, który ma orzekać w danej sprawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w uchwale połączonych Izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., BSA I -4110-1/20.
W pkt 83 wyroku przywołanego we wniosku o wznowienie postępowania Trybunał odwołując się do wcześniejszych orzeczeń, wskazał: "okoliczność, że KRS w nowym składzie nie daje gwarancji niezależności wystarczających do rozwiania wszystkich uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których uczestniczy, nie wystarcza sama w sobie do stwierdzenia naruszenia wymogów nieodłącznych związanych z art. 19 ust.1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty [zob. podobnie wyrok TSUE z 22 lutego 2022 r., Openbaar Ministerie (Sąd ustanowiony ustawą w wydającym nakaz państwie członkowskim), C-562/21 PPU i C- 563/21 PPU, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo]".
Trybunał wskazał, że sam fakt powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o ustawę zmieniającą nie oznacza, że nie stanowi on "niezawisłego i bezstronnego sądu" w rozumieniu prawa Unii. Powołując się na opinię rzecznika generalnego, Trybunał w pkt 91 wyroku wskazał, że "w celu ustalenia, czy sędziowie spełniają wymogi niezawisłości i bezstronności" oraz stanowią "sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy" w rozumieniu tych postanowień, należy zbadać nie tylko okoliczności związane z procesem ich powołania, lecz również inne istotne elementy kontekstu poprzez dokonanie całościowej oceny wszystkich okoliczności towarzyszących ich powołaniu [zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in., C-824/18, EU:C:2021:153, pkt 132]".
Mając to na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia prawa unijnego dokonana w wyroku Trybunału z 24 marca 2026 r., jako dotycząca relacji prawa unijnego do instytucji wyłączenia sędziego, pozostaje całkowicie poza przedmiotem sprawy i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z wyroku tego nie można wyprowadzić wniosku co do zmaterializowania się podstawy wznowieniowej z uwagi na sam fakt powołania sędziego do pełnienia urzędu na podstawie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, funkcjonującej w oparciu o ustawę z 8 grudnia 2017 r. Stwierdzony w powołanym wyroku fakt systemowego problemu z powołaniami sędziów w Polsce ma charakter generalny i abstrakcyjny, w oczywisty sposób nie stanowi zatem przesłanki wznowienia postępowania w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Nadto należy zauważyć, że skarga o wznowienie postępowania oparta na przyczynie nieważności wynikającej z art. 271 pkt 1 ppsa ma charakter subsydiarny, wyrażający się w sformułowaniu: "strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia". Oznacza to, że powołując się na którąś z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 271 pkt 1 ppsa strona musi wykazać, że przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia sędziego (zob. J. Drachal... op. cit., s. 1410). Należy przyjąć, że założenie to odnosi się do obu przypadków opisanych w powyższym przepisie, tj. zarówno co do osoby nieuprawnionej, jak i sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt III CO 6/22 – zapadłe na gruncie przepisu art. 401 pkt 1 kpc – ustanawiającego analogicznego podstawy wznowieniowe w postępowaniu cywilnym).
Z akt sprawy wynika, że skarżąca została poinformowana o składzie orzekającym na posiedzeniu 25 września 2024 r. – pełnomocnik skarżącej odebrał zawiadomienie 5 sierpnia 2024r. (k.
89) – pomimo tego w sprawie nie został złożony wniosek o wyłączenie sędziego. Wprawdzie wobec uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt I FPS 3/22 zakres przedmiotowy normy art. 19 ppsa nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu, nie oznacza to jednak braku możliwości zakwestionowania składu orzekającego z tego powodu, okoliczności te podlegają bowiem obecnie rozpoznaniu na podstawie przepisów materialnych i procesowych zawartych w art. 5a pusa. Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Stosownie do treści art. 5a § 4 pusa wniosek taki składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę.
W sprawach dotyczących okoliczności związanych z powołaniem sędziego wymóg złożenia wniosku o wyłączenie z art. 271 pkt 1 ppsa in fine należy zatem odnieść odpowiednio do wniosku z art. 5a pusa. Skoro zatem skarżąca została z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadomiona o składzie orzekającym i miała możliwość złożenia wniosku przewidzianego w art. 5a pusa w ustawowym terminie, jednak z możliwości tej nie skorzystała, stanowi to negatywną przesłankę wznowienia postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2024 r. sygn. akt III FSK 641/24).
Konkludując, w ocenie składu orzekającego, złożona w sprawie skarga o wznowienie postępowania, jako opierająca się wyłącznie na okolicznościach dotyczących powołania sędziów, nie opiera się jednocześnie na ustawowej podstawie wznowienia. Z tego względu podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 280 pkt 1 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.