Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1190/13, oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 12 czerwca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie wpłynął wniosek H. W. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką F. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Jaworzno, na podstawie art. 16a, art. 20 ust. 2-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm. – dalej "u.ś.r."), odmówił H. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką. Organ I instancji stwierdził, że kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania stałego zasiłku opiekuńczego zostało spełnione, jednak strona nie spełnia pozostałych warunków do przyznania świadczenia. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Dokonane wyrejestrowanie z PUP w Jaworznie w dniu 11 czerwca 2013 r. nie jest równoznaczne w świetle art. 3 pkt 22 u.ś.r. z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka wnioskodawczyni została zaliczona do osób niepełnosprawnych orzeczeniem z 17 maja 2013 r. niepełnosprawność datuje się natomiast od 11 kwietnia 2013 r.
W odwołaniu strona wskazała, że po powrocie z pracy we Włoszech była zmuszona do zarejestrowania się w PUP, gdyż nie miała ubezpieczenia. Strona podkreśliła, że pogarszający się stan zdrowia matki skłonił ją do podjęcia się stałej opieki nad nią. Wskazała, że z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia matki wyrejestrowała się z PUP w dniu 11 czerwca 2013 r., a 12 czerwca 2013 r. złożyła wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Wskazała jednocześnie, iż od lipca 2013 r. matka przebywa u niej.
Decyzją z dnia [..]. września 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Sytuację wnioskodawczyni Kolegium zakwalifikowało jako niepodejmowanie zatrudnienia, które nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia oznacza faktyczną rezygnację z zarobkowania i przeniesienie swojej aktywności na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny.
W skardze do sądu administracyjnego H. W. zarzuciła naruszenie art. 16a u.ś.r. Podniosła, że niezasadnie organy obu instancji uznały, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreśliła, że tylko i wyłącznie sprawowanie opieki było powodem rezygnacji z zatrudnienia, a zatem między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy. Zaakcentowała, że skoro sprawowanie opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy, to winno być potraktowane jako rezygnacja z zatrudnienia zgodnie z art. 16a u.ś.r, gdyż była zatrudniona, a następnie zarejestrowana w PUP w Jaworznie jako osoba bezrobotna i jeszcze zanim złożyła wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego sprawowała stałą opiekę nad matką.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Sąd wyjaśnił, że w art. 16a ust. 1 u.ś.r. ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosowanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie Sądu, gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Rezygnacja z zatrudnienia wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania pracy zarobkowej w powiązaniu z celem, jakim jest sprawowanie opieki. Okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle art. 16a u.ś.r. nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Nie jest uzasadnione nadawanie szerokiego znaczenia przesłance rezygnacji z zatrudnienia, mając na względzie zmiany ustawowe wprowadzone z dniem 1 stycznia 2015 r. które poszerzyły krąg osób uprawnionych o osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W skardze kasacyjnej H. W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok Sąd I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności błędną wykładnię przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", pomimo faktu, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie uprawniające ją do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organy i Sąd dokonały błędnej wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", poprzez nieprawidłowe uznanie, że rezygnacja skarżącej z pracy we Włoszech, a następnie rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia przez wyrejestrowanie się z Powiatowego Urzędu Pracy w Jaworznie związane z koniecznością sprawowania opieki legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie stanowiło "rezygnacji z zatrudnienia" tylko "niepodejmowanie zatrudnienia";
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone decyzje organów I i II instancji naruszały prawo materialne, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało, że Sąd nie uwzględnił skargi. Ponadto skarżąca wykazała, że definitywnie zrezygnowała zarówno z zatrudnienia, jak i z możliwości podejmowania tego zatrudnienia w przyszłości wyrejestrowując się z Powiatowego Urzędu Pracy w Jaworznie, gdzie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką istniał związek przyczynowy, gdyż jedynym celem rezygnacji z zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad F. S., jednakże Sąd błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a czynności podjęte przez skarżącą nie stanowią "rezygnacji z zatrudnienia";
- - art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w z art. 7,77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż skarżąca była aktywna zawodowo i pozostawała w zatrudnieniu (pracowała na umowę o pracę we Włoszech), z którego zrezygnowała, aby móc sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką i zaraz po powrocie do kraju rozpoczęła starania o przyznanie jej socjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym podjęła kroki, by uzyskać orzeczenie o niepełnosprawności matki, albowiem wcześniej nikt z rodziny nie zajmował się tą kwestią, gdyż nie było to konieczne. Ponadto skarżąca w wystarczający i nie budzący wątpliwości sposób wykazała, że pod koniec 2012 r. zrezygnowała z pracy we Włoszech, by móc zająć się matką, a nadto w dniu 11 czerwca 2013 r. wyrejestrowała się z rejestru osób bezrobotnych, czym dodatkowo potwierdziła, że rezygnuje definitywnie z jakiejkolwiek aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Brak jest ponadto wyjaśnienia przyczyn, dlaczego odmówiono skarżącej przyznania przymiotu osoby "rezygnującej z zatrudnienia" pomimo, że tego właśnie dokonała i zrezygnowała z pracy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że faktem jest, iż z orzeczenia o niepełnosprawności F. S. wynika, iż niepełnosprawność istnieje od dnia 11 kwietnia 2014 r., jednakże jej stan zdrowia był zły jeszcze przed wydaniem tego orzeczenia i potrzebowała ona opieki już wcześniej. Z tego powodu skarżąca wróciła do kraju, rezygnując z zatrudnienia. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie domagała się przyznania świadczenia za okres od dnia rezygnacji z zatrudnienia, tylko od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 12 czerwca 2013 r. Podniesiono, że przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające Konstytucji RP. Tą wartością jest z pewnością – w ocenie skarżącej – zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Podkreślono, że skoro skarżąca już raz zrezygnowała z zatrudnienia w listopadzie 2012 r., aby móc sprawować opiekę nad matką, to bezcelowe byłoby fikcyjne zatrudnienie się przez nią na krótki okres czasu tylko po to, aby z tego zatrudnienia zaraz zrezygnować w celu objęcia opieki nad niepełnosprawną. Wskazano, że "rezygnacją z zatrudnienia" jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegać winny zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zaś zarzuty odnoszące się do przepisów K.p.a. regulujących postępowanie wyjaśniające, koncentrują się na twierdzeniach o wadliwej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji skuteczność tak sformułowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego zależy od uprzedniego rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego, związanych z ustaleniem zakresu art. 16a ust. 1 u.ś.r., a w efekcie zasadności odmowy uznania, że skarżąca spełnia przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w tym przepisie wskazaniami. Źródłem kontrowersji była przy tym ówczesna różnica w brzmieniu art. 17 ust. 1 i 16a ust. 1, w przypadku tego pierwszego przepisu uregulowane w nim świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało wskazanym osobom, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia. Różnica ta została zlikwidowana z dniem 1 stycznia 2015 r. na skutek regulacji wprowadzonej art. 17 pkt 2a ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. 2014, poz. 567), będącej skutkiem wykonania wyroku TK z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje aktualnie stanowisko, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 16a u.ś.r. to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r., sygn. I OSK 2060/14, z 27 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 56/14, z 21 października 2015 r., sygn. I OSK 709/14, z 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 758/14, z 20 listopada 2015 r., sygn. I OSK 923/14). Argumentację podaną dla uzasadnienia tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Zasadnie zwraca się w niej uwagę na konieczność uwzględnienia argumentów systemowych i celowościowych przy ustalaniu zakresu zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia". Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że określenie przesłanki uprawniającej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie sprowadza się do ustalenia znaczenia poszczególnych wyrażeń zawartych w tekście. Przesłanka ta w istocie określona jest poprzez posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem złożonym i polega na "rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Zasadnie Sąd I instancji podkreślał wobec tego konieczność uwzględnienia przyczyny, dla jakiej ubiegający się o świadczenie rezygnuje z pracy, co powinno mieć wpływ na określenie zakresu przypadków, w jakich specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczny wobec tego jest zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r. Organy orzekające w sprawie skoncentrowały swoje ustalenia i rozważania na kwestii rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącząc ją w sytuacją zaprzestania takiej, uprzednio praktykowanej aktywności zawodowej, ze względu na podjęcie opieki. W ten sposób poza zakresem stosowania przepisu znalazły się osoby, które bezpośrednio przed podjęciem się opieki nie pracowały i nie mogły w konsekwencji zostać uznane za osoby rezygnujące z pracy na rzecz sprawowania opieki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie w stosunku do omawianego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r., że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć zarówno sytuację, gdy osoba w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z uprzednio wykonywanej pracy, jak i sytuację, gdy z tego powodu osoba mogąca wykonywać pracę zarobkową z tej możliwości rezygnuje.
Taka wykładnia omawianego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. uwzględnia zarówno aspekty systemowe i funkcjonalne, jak i wartości konstytucyjne, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach. Wskazano w nich w szczególności, że instytucje uregulowane w art. 16a i art. 17 u.ś.r. odnoszą się do tożsamych hipotetycznych stanów faktycznych związanych ze sprawowaniem opieki, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanek różnicujących prawo do świadczeń, z zachowaniem zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Przy wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie można ograniczyć się do językowego brzmienia przepisu i czynić rozróżnienia między przypadkami rezygnacji z zatrudnienia oraz zaniechania podejmowania zatrudnienia. Zakresem określenia "rezygnacja z zatrudnienia" należy objąć także przypadki polegające na nie podejmowaniu zatrudnienia, gdy jest ono spowodowane potrzebą sprawowania opieki nad członkiem rodziny.
Zmiany wprowadzone w brzmieniu art. 16a ust. 1 ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 57), motywowane argumentacją zawartą w wyroku TK z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, potwierdzają zasadność przyjmowanego przez sądy stanowiska i jego konstytucyjne umocowanie, albowiem ustawodawca w konsekwencji ujednolicił brzmienie przepisów w zakresie przesłanki przyznawania świadczeń, legitymując do ich uzyskania zarówno osoby nie podejmujące zatrudnienia (pracy zarobkowej), jak i osoby rezygnujące z już posiadanego zatrudnienia (pracy zarobkowej). W rozpoznawanym przypadku wnioskodawczyni zrezygnowała ze statusu osoby poszukującej pracy, co oznacza rezygnację osoby zdolnej do podjęcia zatrudnienia z gotowości podjęcia pracy i mieści się w zakresie znaczenia zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia".
Istotny jest przy tym powód, dla jakiego wnioskodawca decyduje się na rezygnację z aktywności zawodowej, który winien zostać zweryfikowany poprzez stwierdzenie, czy istotnie doszło do objęcie osoby niepełnosprawnej stałą opieką. Ta okoliczność nie została przez organ odwoławczy zbadana i wymaga ustalenia w toku postępowania administracyjnego, jest bowiem koniecznym elementem przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia.
Uznając za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r., w konsekwencji za skuteczny należało przyjąć także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji niewłaściwie uznały, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia, rezygnując ze statusu bezrobotnej, a kwestia faktycznego podjęcia stałej opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności nie została wyjaśniona.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 p.p.s.a.