Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II SA/Ol 383/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta E. z [...] listopada 2019 r. a w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta E. (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa"), odmówił M. M. (dalej jako: "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią – J. P. –legitymującą się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty powstania nie da się ustalić.

Ponadto, organ I instancji podniósł, że babcia skarżącego ma troje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, co również uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jedno z trojga dzieci osoby niepełnosprawnej, córka D. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 18 lutego 2020 r., zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym – okresowo, do dnia 28 lutego 2022 r. Osoba ta oświadczyła, że z uwagi na swój stan zdrowia nie może opiekować się matką. Druga córka G. M. oświadczyła, że nie może opiekować się matką ze względu na swój zły stan zdrowia i sprawowanie opieki nad synem. Osoba ta otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, przyznane na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2024 r. Natomiast trzecie z dzieci osoby niepełnosprawnej, syn W. S. nie utrzymuje kontaktu z rodziną.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka związana z datą powstania niepełnosprawności, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, w tym zakresie wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, zgodnie z którym wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko, że podstawą braku możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Skarżącego obciąża obowiązek alimentacyjny względem babci i należy do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osoby wymagającej opieki uzyska on jednak dopiero wtedy, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną – również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki.

Kolegium wskazało, że zamieszkująca wspólnie z babcią skarżącego córka opiekuje się swoim niepełnosprawnym synem i pobiera na niego świadczenie pielęgnacyjne do 2024 r. Nie ustalono, czy syn babci skarżącego jest niepełnosprawny, ustalono natomiast, że druga z córek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy ma możliwość sprawowania opieki nad swoją matką. Stanowiska tego nie zmienia fakt zamieszkiwania tej córki w pewnej odległości od E. i jej problemy zdrowotne, które zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu o niepełnosprawności nie powodują konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium stwierdziło, że faktyczne sprawowanie opieki przez wnuka nie uzasadnia przesunięcia obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawną z osób zobowiązanych w pierwszej kolejności na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności.

Skarżący nie jest zatem uprawniony do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż istnieje co najmniej jedna osoba spokrewniona z jego babcią w pierwszym stopniu, pełnoletnia i nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze na decyzje do sądu administracyjnego skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec babci, przysługuje sporne świadczenie;
2. - błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy polegającą na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki ma dzieci nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki;
3. - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad babcią – co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z uregulowań zawartych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy wynika, że fakt sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie wyłączne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, a stosownie do art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086; dalej jako: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych.

W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Sąd I instancji podkreślił, że zastosowana przez organy administracji wykładnia językowa ustawy jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, lecz niewystarczająca w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie uwzględnia zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. W przypadku, gdy wykładnia językowa ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, mając na względzie cel regulacji zawarty we wskazanych przepisach, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, które pozwalają urzeczywistnić kardynalne normy, zasady i wartości wyrażone w Konstytucji. Wskazane regulacje należy więc odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, w tym wynikającej z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19), zasad równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjnych nakazów ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego błędną wykładnię wykluczającą wnuka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy dziecko niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia (stwierdzonego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego nie poczyniono żadnych ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę do wniosku, że opiekę nad niepełnosprawną może sprawować jedna z jej córek. W ocenie Sądu I instancji Kolegium ograniczyło się do uzupełnienia materiału dowodowego tylko w zakresie legitymowania się przez dzieci niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zbadano natomiast czy rzeczywiście mogą one zapewnić prawidłową opiekę matce. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń w odniesieniu do syna niepełnosprawnej, jedynie na podstawie oświadczeń członków rodziny skarżącego ustalono, że nie utrzymuje on kontaktu z rodziną.

Sąd I instancji podkreślił, że oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Ustalenia, w kontekście realnej możliwości zapewnienia opieki matce, wymaga więc m.in. stan zdrowia i rodzaj schorzeń córki niepełnosprawnej oraz sytuacja zdrowotna i rodzinna syna niepełnosprawnej.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 ustawy polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tych przepisów narusza konstytucyjne zasady: szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1), równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2), a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 18), a co za tym idzie – uznanie przez Sąd I instancji konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci niepełnosprawnej (w sytuacji, gdy przynajmniej jedno z tych dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności);
2. 2. przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy bezspornym jest, iż świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać wnukowi, jako osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej wstępnej – jednakże tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przepisami ustawy przesłanek. Katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego został określony m.in. w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu, jak i w toku kolejnych zmian ustawy świadczenie pielęgnacyjne było ściśle związane z obowiązkiem alimentacyjnym (określonym w k.r.o.). Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego: z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki – ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.

W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego ustawodawca nie odstąpił. Z zacytowanych przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji przepisów k.r.o. jednoznacznie wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej uważa się wstępnych (rodziców, dziadków) i zstępnych (dzieci, wnuki). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (w myśl art. 129 § 1 k.r.o.).

Natomiast w myśl art. 129 § 2 k.r.o. – krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Zatem w pierwszej kolejności zobowiązane będzie dziecko względem swoich rodziców, a wnukowie (jako dalsi stopniem) będą zobowiązani w dalszej kolejności. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (zgodnie z brzmieniem art. 132 k.r.o.). Zdaniem Kolegium treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z ust. 1a ustawy nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z k.r.o.

Odnosząc się natomiast do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 Kolegium wskazało, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego. Zrozumienie tekstu prawnego wymaga bowiem przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej.

W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02).

W ocenie Kolegium, wykładnia literalna może więc, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz nie należy zapominać, że to właśnie ten rodzaj wykładni ma podstawowe znaczenie dla ustalenia znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba bowiem, jak stwierdził NSA w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97, kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, narusza się de facto podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, przez twórczą interpretację dokonuje się jego stanowienia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko wyrażone w kwestionowanym wyroku należy uznać za równoznaczne z sądowym uzupełnianiem ustawowego katalogu uprawnień socjalnych. Wskazywane w tym wyroku przepisy m.in. art. 2, art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nie mogą być wszakże samoistnym źródłem szeroko rozumianych roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Przepisy te stanowią raczej źródło pewnych gwarancji, a nie praw.

Tym samym spełniają one rolę "wzorca" konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres oraz formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje natomiast materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, Sąd I instancji faktycznie wszedł więc w wydanym wyroku w rolę Trybunału Konstytucyjnego, co przecież nie jest jego rolą. Uznając natomiast, że dokonana przez organy administracji obu instancji wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 ustawy jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, Sąd I instancji mógł natomiast skorzystać z możliwości jaką daje mu art. 193 Konstytucji RP (a więc z możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kwestionowany wyrok powołujący się na wykładnię prokonstytucyjną nadaje znaczenie sprzeczne z brzmieniem ww. przepisu. Nie jest więc możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której stosowanie prawa przez sąd administracyjny wypełnia istniejący przepis prawa zupełnie nową treścią, wbrew woli ustawodawcy wyrażonej w sposób jasny i zrozumiały. Kolegium nie podzieliło także argumentacji Sądu I instancji, wskazującego na to, że jeśli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, to należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. W realiach tej konkretnej sprawy zasadne jest przyjęcie stanowiska, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 ustawy daje – przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej – rezultat wystarczający do przesądzenia o braku prawa wnuka do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią.

Kolegium podkreśliło, że zasadnicza większość z dokonanych w skardze kasacyjnej rozważań jest zbieżna ze stanowiskiem przedstawionym przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, zwrócił się też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Ubiegający się o świadczenie jest osobą, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy: nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na nim obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępnym osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuk, nie jest jednak spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niego zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a ustawy. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią.

Na gruncie k.r.o., zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciążą bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, trafnie zatem w skardze kasacyjnej zakwestionowano tezę Sądu I instancji, uzasadniającą odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej brakiem jednoznaczności. Takiej jednoznaczności przedstawiona regulacja nie jest pozbawiona.

Nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych. Jak powyżej przedstawiono, pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Jak wyżej wskazano, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepis art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji.

Co do zasady wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska Sądu I instancji, że regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej.

Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji skuteczny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, wobec czego nie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wobec prawidłowej wykładni prawa materialnego przyjętej w sprawie przez organ administracji i adekwatnych ustaleń faktycznych, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.