Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 2277/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem wydanym w dniu 21 maja 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 192/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D.P., G.P., Z.S., K.P. i A.P. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.1.2024.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 6 listopada 2023 r., znak: IGM.6821.9.2021.MR, o odmowie przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot udziałów w nieruchomości położonej w L. przy ul. K., oznaczonej jako aktualna działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...] ark. [...]) o pow. 0,0561 ha, stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], [...], [...] i [...].

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,1500 ha, stanowiąca własność I.P., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublin znak: GK.IV.6602/75/70 z przeznaczeniem pod budowę zbiornika retencyjnego w Z. Przejęcia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.).

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r., który wpłynął do organu w dniu 10 listopada 2020 r., skarżący D.P., będący jednym ze spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w części stanowiącej aktualną działkę ewidencyjną nr [...], znajdującą się w Z., wskazując na brak realizacji celu wywłaszczenia.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin, wyznaczając do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Starostę Lubelskiego.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 kwietnia 2021 r., do wniosku w sprawie zwrotu nieruchomości przyłączyli się: A.P., K.P., Z.S., M.P. i G.P. reprezentowany przez D.P.. W dalszym toku postępowania do wniosku przyłączyli się R.P. (pismem z dnia 15 listopada 2021 r.) oraz A.P. i M.P. (pismem z dnia 8 grudnia 2021 r.).

Stwierdzając, że wnioskodawcy nie zachowali terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikającego z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego do tej ustawy wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), Starosta Lubelski, na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), zawiadomił strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczył im 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W treści pisma organ wyjaśnił, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł zostać skutecznie złożony do dnia 14 maja 2020 r., przy czym z uwagi na zawieszenie biegu terminów w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, powyższy termin upłynął z dniem 24 lipca 2020 r. Następnie, postanowieniami z dnia 11 stycznia 2022 r., 28 września 2021 r. i 8 grudnia 2021 r. Starosta przywrócił wszystkim wnioskodawcom wskazany powyżej termin do wystąpienia o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Organ uznał bowiem, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 kształtuje instytucję przywrócenia terminu niezależnie od art. 58 k.p.a. i znajduje zastosowanie do wszystkich terminów, o których mowa w jego treści, w tym terminów materialnoprawnych. Jednocześnie, z treści tego przepisu nie wynika, by strona zobowiązana była do wskazania przyczyn, z powodu których uchybiła terminowi, zatem w przypadku złożenia przez stronę stosownego wniosku, organ jest zobligowany do przywrócenia terminu na dokonanie czynności. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ stwierdził, że wnioskowana do zwrotu działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0561 ha (obr. [...] ark [...]), położona w L. przy ul. K., stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr nr [...], [...], [...] i [...], nie została wykorzystana pod budowę zbiornika retencyjnego w Z., czyli na cel, na jaki wywłaszczono nieruchomość, określony w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 maja 1977 r. W związku z powyższym Starosta Lubelski decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, których zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną działkę, w częściach adekwatnych do zwracanych im udziałów w tej nieruchomości.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. Jednakże, na skutek skargi Gminy Lublin, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2023 r, sygn. akt II SA/Lu 914/22, decyzje organów obu instancji oraz postanowienia Starosty Lubelskiego w przedmiocie przywrócenia terminu zostały uchylone. Sąd uznał podjęte w sprawie rozstrzygnięcia za wadliwe, a co najmniej przedwczesne, albowiem przywrócenie uchybionego terminu nie zostało poprzedzone zbadaniem braku winy wnioskodawców w jego uchybieniu.

Ponownie rozpatrując sprawę, po wezwaniu wnioskodawców do uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, postanowieniem z dnia 6 listopada 2023 r., Starosta odmówił przywrócenia tego terminu, uznając powołane przez strony okoliczności za niewystarczające do uprawdopodobnienia braku winy w jego uchybieniu. Organ podkreślił, że samo istnienie stanu epidemii nie stanowi przyczyny, która strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie wydane przez organ I instancji, uznając za słuszne stwierdzenie, że obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności, nieprzerwanie funkcjonowały również usługi pocztowe. Zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, a zatem stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu.

Również, nawet najpoważniejsza, przewlekła choroba, o ile nie uniemożliwia obiektywnie możliwości działania i podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych czy sądowych, nie może być sama w sobie okolicznością, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Problemy zdrowotne uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności muszą być tego rodzaju, by uniemożliwiały jej dokonanie, przy jednoczesnym uniemożliwieniu posłużenia się inną osobą.

Zdaniem organu odwoławczego, przepisy art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 modyfikują tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawierają samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów kodeksu, w tym do określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zniesione przepisem art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Z treści tego przepisu nie sposób wywieść, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią przesłankę do przywrócenia terminu.

W skardze do sądu administracyjnego D.P., G.P., Z.S., K.P. i A.P. zarzucili decyzjom obu instancji naruszenie:

1. 1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ orzekający realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do zupełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy skarżący nie ponieśli winy w uchybieniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot udziałów w wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości, jak również poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w całym toku postępowania administracyjnego, poprzez brak dążenia organu do zapewniania stronom ochrony prawnej;
2. 2. art. 8 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów państwa;
3. 3. art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości praw i w tym celu udzielały niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Lubelskiego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Sąd wskazał, że nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., zatem przewidziany w jej art. 2 ust. 1, 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, kończył bieg z dniem 14 maja 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433). Stan zagrożenia epidemicznego został następnie odwołany z dniem 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r., poz. 490), jednak w jego miejsce, od tego dnia ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r., poz. 491).

Stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej sianu epidemii - Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). Z kolei terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), a zatem od 24 maja 2020 r. W świetle tych przepisów, wynikający z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie tej ustawy termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mający zastosowanie w niniejszej sprawie - uwzględniając okres zawieszenia jego biegu z mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 upłynął z dniem 24 lipca 2020 r.

Wniosek D.P. z dnia 3 listopada 2020 r. (data wpływu do organu I instancji 10 listopada 2020 r.), który zainicjował niniejsze postępowanie, został złożony po upływie powyższego terminu. Ponadto, również wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości złożone były po terminie. Miało to miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, zatem organy orzekające w sprawie zobowiązane był zastosować tryb przewidziany w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19.

Sąd podkreślił, że fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie nie stanowią ustawowej przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu. Okoliczności te niewątpliwie były przyczyną poszerzenia w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych - korzystnych dla stron reguł ich przywracania (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu - jako warunku jego przywrócenia. Obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 16 maja 2022 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności.

Przez cały ten okres funkcjonowały również usługi pocztowe. Zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było zatem co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, stąd też stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu. Możliwość przywrócenia terminu byłaby dopuszczalna, jeżeli strony wykazałyby istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie uprawdopodobnienie jednak w realiach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca i dlatego też Sąd uznał, że słusznie organy przyjęły, że brak było podstaw do przywrócenia terminu.

Sąd wskazał przy tym, że wszystkie oświadczenia zawierają zbliżoną argumentację. W swych pismach skarżący w żaden sposób nie odnieśli się do konkretnych, trwających przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości problemów natury zdrowotnej lub zdarzeń losowych, które uniemożliwiłyby dochowanie terminu. Skarżący powołują się jedynie na fakt panującej w Polsce w latach 2020-2022 epidemii COVID-19, która spowodowała liczne utrudnienia w funkcjonowaniu państwa oraz administracji publicznej, a także masowe zachorowania stanowiące niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. Dodatkowo, strony powołały się bądź na długotrwałe problemy zdrowotne związane z niepełnosprawnością D.P. i A.P.), bądź na fakt przebywania poza granicami kraju (G.P.i Z.S.).

Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione przez skarżących argumenty i okoliczności przekroczenia przez nich terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą stanowić podstawy do jego przywrócenia. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko organów obu instancji. Przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest kryterium braku winy. Kryterium to wymaga uprawdopodobnienia, co wiąże się z koniecznością wykazania, że pomimo dołożenia szczególnej staranności przy prowadzeniu własnej sprawy, wystąpiły okoliczności od strony niezależne, które uniemożliwiły dochowania tej staranności i zachowania terminu.

Zatem, strona wnioskująca o przywrócenie terminu powinna przedstawić okoliczności, poparte argumentacją lub dokumentami źródłowymi, na podstawie których możliwe będzie uznanie, że powołane we wniosku okoliczności faktycznie wystąpiły. Powołane w oświadczeniach, podaniach o przywrócenie terminu, okoliczności ogólnie odnoszące się do stanu epidemii, a także zagrożeń i ograniczeń z niego wynikających w żaden sposób nie uprawdopodobniają braku winy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D.P., G.P. i Z.S., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 145 § i pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi przez WSA w Lublinie i nieuchyleniem postanowień wydanych przez organy I i II instancji, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uznaniem, że organy wydały w sprawie prawidłowe orzeczenia, uznając, że skarżący nie uprawdopodobnili braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi przez WSA w Lublinie i nieuchyleniem postanowień wydanych przez organy I i II instancji, w sytuacji gdy WSA błędnie uznał, przyjmując za właściwe argumenty organów administracyjnych, że skarżący nie dochowali terminu ze swojej winy, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz ogół okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku bez swojej winy.

Wskazując na powyższe, na podstawie przepisów art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., skarżący wnieśli o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z 22 stycznia 2024 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Lubelskiego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Kontrolowane w sprawie postanowienia dotyczące odmowy przywrócenia terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) zostały wydane na podstawie art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).

W sprawie istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że z przepisu art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma podzielny charakter, co w szczególności oznacza, że nieruchomość podlega zwrotowi w udziale przysługującym osobie, która złożyła wniosek o jej zwrot. Uprawnienie do żądania zwrotu jest indywidualnie związane z udziałem danego uprawnionego. Stąd też każdego wnioskujących o zwrot należy rozpatrywać indywidualnie a w przypadku wniosku a następnie skargi do sądu administracyjnego nie zachodzi wspólność praw ani związanych w nimi obowiązków. Ma to także konsekwencje na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Złożone w sprawie wnioski o przywrócenie terminu powinny zatem podlegać odrębnemu i niezależnemu rozpatrzeniu przez organy, niezalenie od tego, że wydane zostało jedno postanowienie w tym przedmiocie.

W konsekwencji, wnosząc skargę do sądu administracyjnego każda z osób skarżących działała w granicach przysługującego jej interesu prawnego, stosownie do treści art. 50 p.p.s.a. To samo dotyczy skargi kasacyjnej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek złożonej skargi kasacyjnej przez D. P., G. P. i Z. S. dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięć w przedmiocie przywrócenia terminu dotyczących skarżących kasacyjnie.

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały podjęte po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 914/22, w którym to zostały zawarte wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. W wyroku tym Sąd zalecił rozpoznanie złożonych przez strony wniosków o przywrócenie terminu do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 z uwzględnieniem kryterium braku winy w uchybieniu terminu zawartego w art. 58 § 1 k.p.a. Sąd wskazał przy tym, że przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu uchybionego w okresie stanu epidemii, organy nie są zwolnione od obowiązku oceny, czy strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu, przy czym za oczywiste uznał, że w okolicznościach konkretnej sprawy, argumentami świadczącymi o braku winy w uchybieniu terminu w okresie stanu epidemii, mogą być kwestie związane z tym stanem (w tym w np. fakt zachorowania przez stronę na COVID-19 i przebywanie z tego powodu na kwarantannie), jednak okoliczności te winny zostać każdorazowo przez stronę wskazane.

Zgodnie z treścią art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2. 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. 3) przedawnienia,
4. 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
7. - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1).

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).

W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).

Jak zaś stanowi art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 15zzzzzn2, wprowadzający tryb szczególny przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem tego przepisu wszystkich przepisów, w tym także przepisów prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. W przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia).

Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.

Ustawodawca, ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Co więcej, analiza treści art. 15zzzzzn2 wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia czy ochrony prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1012/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie zaś termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest terminem, po upływie którego wygasa uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ma charakter prawa podmiotowego, gdyż wyznacza sferę uprawnień jednostki i umożliwia tej jednostce skuteczne domaganie się określonego działania (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) dla ochrony swego interesu prawnego (gravamen). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że termin ten ma charakter terminu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1428/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mimo to, jak słusznie przyjęto w sprawie, jest to termin przewidziany przepisami prawa administracyjnego, do którego znajduje zastosowanie przywrócenie terminu na podstawie powołanego przepisu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Niewątpliwie, na gruncie art. 58 k.p.a. wskazuje się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Od strony postępowania wymaga się bowiem staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., str. 547). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia.

Podkreślić przy tym należy, że art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia okoliczności wskazujących na brak winy. Zgodnie bowiem z tym przepisem okoliczności przemawiające za przywróceniem terminu muszą zostać uprawdopodobnione, tj. wykazanie określonej okoliczności w sposób niedający pewności, ale wskazujący wyłącznie na określone prawdopodobieństwo ich wystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 701/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia wymaga, że nie chodzi tu o każde prawdopodobieństwo wystąpienia danej okoliczności związanej z twierdzeniem o braku winy strony, ale o prawdopodobieństwo odpowiednio wysokie, pozwalające uznać, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, że twierdzenia strony co do tej okoliczności są bardziej wiarygodne niż wersja przeciwna (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3006/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile udowodnienie powinno opierać się na takich ustaleniach faktycznych, których analiza prowadzi do wniosku, że fakty przeciwne są niemożliwe bądź wysoce nieprawdopodobne, o tyle uprawdopodobnienie oznacza tylko wysokie prawdopodobieństwo określonego przebiegu zdarzeń przy niewykluczaniu faktów przeciwnych, których wystąpienie nie zostało udowodnione. Istnienie pewnych wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzeń nie wyklucza zatem uznania go za uprawdopodobniony. Uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego faktów, obserwacji życia społecznego, zasad logiki i doświadczenia życiowego. Ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść.

Z drugiej zaś strony, mimo że uprawdopodobnienie nie wymaga zachowania przepisów o postępowaniu dowodowym, to jednak nie może ono ograniczać się do samych twierdzeń strony. Twierdzenia te stanowią jedynie uzasadnienie wniosku, tj. przytoczenie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Wymóg uprawdopodobnienia tych okoliczności oznacza zaś obowiązek ich wykazania, w sposób uzasadniający przypuszczenie, że okoliczności te w rzeczywistości zaistniały, a twierdzenia strony polegają na prawdzie. W przeciwnym razie, gdyby uprawdopodobnienie miało ograniczać się do przytoczenia okoliczności stanowiących podstawę wniosku, wprowadzony przez ustawodawcę wymóg uprawdopodobnienia wskazanych okoliczności należałoby uznać za zbędny. Z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością.

Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest zatem równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczności. Uprawdopodobnienie pojmowane jest jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, jest to środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego, bowiem ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. To właśnie od oceny organu administracji publicznej (sądu) zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu opiera się na argumentach przedstawionych przez stronę, ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na zainteresowanym, ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu obciąża wnioskodawcę. Przedmiotem sprawy administracyjnej o przywrócenie terminu jest zatem ustalenie, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Przy tym, przywrócenie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, gdyż organ administracji publicznej ma obowiązek przywrócenia terminu w przypadku, gdy zachodzi ustawowa przesłanka, tj. jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (świadczy o tym zwrot "należy przywrócić"). Wobec tego istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy czym brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z rozważeniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma zatem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

Może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przesłanką przywrócenia terminu jest zatem brak winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny – wymagający od strony staranności.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że składając wniosek o zwrot odpowiednio w dniach 6 listopada 2020 r. oraz 16 kwietnia 2021 r., skarżący dokonali tej czynności po ustaniu przyczyny, która uniemożliwiła im dochowanie przewidzianego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu. D. P. w piśmie wskazał na przewlekłe problemy zdrowotne związane z przeszczepem nerki, a także dołączył do pisma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 lipca 2015 r., z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 12-go roku życia.

Ponadto, powołał się na niebezpieczeństwo związane z możliwością zachorowania na COVID-19 oraz apele władz państwowych do obywateli o konieczności pozostania w domach. W stosunku do G.P. oraz Z.S. wskazano, że osoby te mieszkają poza granicami kraju - w W. i S. - a stan pandemii i wynikające z niego restrykcje uniemożliwił im działanie. W tych okolicznościach, Sąd I instancji ocenił jako zgodne prawem stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy administracji, że nie został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu.

Wprawdzie, jak słusznie wskazał zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy, sam stan epidemii nie stanowi wystraczającej okoliczności, to jednak ocena wskazanych przez skarżących okoliczności nie powinna być dokonywana w oderwaniu od tego stanu. Wręcz przeciwnie, to właśnie ten stan powinien stanowić punkt wyjścia do analizy konkretnej, indywidualnej, wskazywanej przez stronę sytuacji, jaka wystąpiła po jej stronie w związku z trwającą epidemią.

Tymczasem, z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że skarżący, wnosząc o przywrócenie terminu, nie powoływali się jedynie ogólnie na trwający stan epidemii, ale wskazali na konkretne ograniczenia, którym w tamtym czasie podlegali. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zatem uznać twierdzenia skarżących, że przyczyną uchybienia terminowi w niniejszej sprawie były okoliczności bezpośrednio związane z wirusem SARS-CoV-2. Skarżący wskazali na konkretne okoliczności, które uniemożliwiły im zachowanie terminu do złożenia wniosku. I tak, skarżący D.P. szczegółowo przedstawił swoją sytuację zdrowotną, przedkładając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i zaświadczenie lekarskie, w którym podkreślono, że z uwagi na stan zdrowia i związane z tym znaczne osłabienie odporności, powinien był unikać kontaktów z otoczeniem w czasie COVID-19.

Ponadto, skarżący oświadczył, że dopiero w marcu 2021 r. przyjął pierwszą dawkę szczepienia przeciwko COVID-19. To samo dotyczy skarżących G.P. i Z.S., których sytuację należało potraktować w szczególny sposób w związku z ich zamieszkiwaniem za granicą i powoływanymi przez nich ograniczeniami spowodowanymi przez pandemię. Należy przy tym dać także wiarę twierdzeniom, że skarżący - chcąc dokonać czynności w terminie – nie mogli skorzystać z pomocy osób trzecich. W sprawie istotne znaczenie miała przy tym okoliczność, że D.P. działał nie tylko imieniu własnym ale także jako pełnomocnik G.P. i Z.S.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w należyty i wystarczający sposób uprawdopodobnili brak swojej winy w niezachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiona argumentacja i załączone dokumenty w zakresie uchybienia terminu uprawdopodabniają w sposób dostateczny tezę, że do uchybienia terminu doszło wskutek okoliczności obiektywnych, a więc niezawinionych.

Ocena uprawdopodobnienia istnienia przesłanki braku winy powinna być dokonywana indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wszystkich jego okoliczności (w tym szczególnych). Nadto, ocena ta winna również uwzględniać niepowtarzalność i wyjątkowość stanu faktycznego, w którym rozpatrywany jest wniosek o przywrócenie terminu. Powinna się też wyrażać w przyjmowaniu wstępnego założenia o braku winy strony, co uzasadnia już sam sposób redakcji art. 58 § 1 k.p.a., a w konsekwencji w przyjęciu zasady, że niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygane powinny być z korzyścią dla strony i ochrony jej indywidualnego interesu (art. 7a § 1 k.p.a.), tym bardziej, że przesłanka braku winy ma zostać jedynie uprawdopodobniona. Instytucja przywrócenia terminu jest instrumentem tworzącym warunki realizacji prawa do sądu, zatem wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, a tym samym z perspektywy funkcji ochronnej procedury.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumenty wskazane przez skarżących kasacyjnie we wnioskach o przywrócenie terminu oraz załączonej dokumentacji dawały podstawy do uznania, że skarżący przekonująco uprawdopodobnili brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia wniosku. W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, uprawdopodobnienie nie opiera się wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego, gdyż zostały one wzmocnione i poparte (uwiarygodnione) za pomocą przedłożonych środków dowodowych, które przemawiają na rzecz tezy, że skarżący, uchybiając terminowi, nie działali w sposób niedbały.

Skoro zatem przepis art. 15zzzzzn2 ustawy odwołuje się wprost do art. 58 k.p.a., a skarżący uprawdopodobnili brak swojej winy w uchybieniu terminu, to – w stanie faktycznym i okolicznościach niniejszej sprawy oraz mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu – należało uznać, że niezasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Orzekające w sprawie organy pominęły zaś wyjątkowe uwarunkowania sprawy, co doprowadziło do nadmiernego rygoryzmu w ich działaniu przy procedowaniu wniosku. Po stronie organów zabrakło wyważenia stanowiska tak, by z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, by na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw.

Wskazać nadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że przepisy art. 7 k.p.a. wraz z art. 8 i art. 9 k.p.a. stanowią podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Wprawdzie od pandemii COVID -19 upłynęło już kilka lat, to jednak zagrożenie wirusem było realne i powodowało wiele sytuacji, w których kwestie formalne w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia nie były priorytetem. Tym samym organy, orzekając po latach od końca mających w czasie epidemii zachorowań, powinny wykazać się zrozumieniem i szeroko pojętą dobrą wolą, celem pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących kasacyjnie a w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostały strony nie zażądały jej przeprowadzenia.