Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 320/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 października 2023 r. nr SKO.WE.441/3604/2023.
Burmistrz Wolina decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. ustalił H. i K. C. opłatę adiacencką w wysokości 5.373,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5019 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym O., na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło w całości decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości uznając, że organ ten nie zachował, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3-letniego terminu do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stwierdzając wadliwości zaskarżonej decyzji.
Sąd zaakceptował ustaloną przez Kolegium datę stworzenia warunków do podłączenia do sieci, jako dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w trybie art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu - 6 maja 2020 r.
Nadto, Sąd stwierdził, że do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Jak zaś ustaliło Kolegium, organ I instancji sporządził w dniu 10 maja 2023 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to zostało wysłane do stron w dniu 12 maja 2023 r. a jego doręczone nastąpiło w dniu 16 maja 2023 r. Jednocześnie Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, ocena czy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło w dacie sporządzenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też w dacie doręczenia owego zawiadomienia stronie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium. Oba powyższe zdarzenia nastąpiły bowiem po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacyjnej.
Prokurator Okręgowy w S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego:
- - art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., z późn. zm., dalej "u.g.n.") polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doszło w dniu doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, tj. w dniu 16 maja 2023 r., co skutkowało uznaniem przez Sąd, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z naruszeniem trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia obrażonego przepisu prowadzić winna do wniosku, że postępowanie zostało wszczęte w dniu sporządzenia tegoż zawiadomienia przez organ tj. 10 maja 2023 r., albowiem była to pierwsza czynność podjęta przez organ w sprawie skierowana do strony;
- - art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., z późn. zm., dalej "u.g.n.") polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu, tj. w dniu 6 maja 2020 r., w wyniku czego błędnie przyjęto, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na stronę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5019 ha położonej w obrębie ewidencyjnym O., spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O. zostało wszczęte z uchybieniem trzyletniego okresu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do konstatacji, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, czyli datę, w której możliwe było z punktu widzenia zarówno technicznego, jak i legalnego podłączenie działki do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków był dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej tj. 12 maja 2020 r., a tym samym do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed upływem trzyletniego okresu od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
Nadto, wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w G. z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt: SZ.ZUZ.1.421.132.2018.RH o pozwoleniu wodnoprawnym na okoliczność obowiązków koniecznych do wykonania przed rozpoczęciem korzystania z sieci kanalizacyjnej z oczyszczalnią ścieków, sprawozdań z badań nr 209065/20/SCZ/l i 209066/20/SCZ/l na okoliczność terminu uzyskania wyników wymaganych badań, a także umowy z dnia 14 maja 2020 r. pomiędzy Gminą W. a z MPGK sp. z o.o. na eksploatację wyżej wymienionej infrastruktury na okoliczność daty jej zawarcia i możliwości użytkowania inwestycji;
Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2024 r. o sygn. II SA/Sz 320/24 i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 października 2023 r., znak SKO.WE.441/3604/2023.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., Prokurator oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Prokuratora kosztów postepowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń, dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis).
Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zatem zakres kontroli dokonywanej przez Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Z kolei zawarta w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowanie. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować zaskarżony wyrok.
W tej zaś sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych, opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powoduje bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną, jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy i zaakceptowanymi przez sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.
Z kolei sformułowana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez organy lub Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo powinno się interpretować te przepisy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji. Jednym słowem błędna wykładania musi dotyczyć prawa materialnego, a nie okoliczności dotyczących stanu faktycznego.
Z powyższych względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego - w ocenie skarżącego Prokuratora - na jego błędnej wykładni i uznaniu, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kamieniu Pomorskim zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu, tj. w dniu 6 maja 2020 r.
Wskazać przy tym należy, że w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została uregulowana kwestia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Wykładając i stosując przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd I instancji wskazał natomiast na przepis art. 148b ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś, Sąd I instancji przyjął za organem odwoławczym, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia stworzenia warunków do podłączenia to - z uwagi na treść art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przepisami odrębnymi są stosowne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów tejże ustawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zaś zarzutów.
Z kolei, w ustalonym w sprawie, niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej, stanie faktycznym, Samorządowej Kolegium Odwoławcze w Szczecinie prawidłowo zastosowało przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co właściwie ocenił Sąd I instancji. Z uwagi na ustalenie, że nie doszło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z zachowaniem, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3-letniego terminu, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.
Oceny tej nie mogły zmienić dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej. W tej sytuacji zbędne było odnoszenie się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej, jak również zbędne było dopuszczenie dowodu z dołączonych do niej dokumentów, jako że nie mogło to wpłynąć na treść wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i uznanie, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doszło w dniu doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, tj. w dniu 16 maja 2023 r. Przede wszystkim w tym przepisie nie zostało uregulowana kwestia dotycząca wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Jest to natomiast zagadnienie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto, Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie zarówno sporządzenie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak doręczenie tego zawiadomienia, nastąpiło po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Jednocześnie, brak było podstaw do uwzględnienia, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.