Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 181/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (Kolegium) z [...] listopada 2023 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania aktu nadania.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu:
- 1. rażące naruszenie prawa, a mianowicie:
- - art. 61 oraz 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy złożenie wniosku nie miało dla organu wiążącego charakteru, a było jedynie sygnałem do wszczęcia postępowania z urzędu;
- - art. 7, 77 i 80 K.p.a. polegające na:
- - zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
- - nieuwzględnieniu przy rozpatrzeniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony;
- - błędnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że podjęcie postępowania przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej należy traktować jako działanie na wniosek strony, podczas gdy był to jedynie sygnał do wszczęcia takiego postępowania z urzędu,
- - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: P.p.s.a) polegające na uznaniu, że nie doszło do naruszenia prawa o jakim jest mowa w powołanym przepisie.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Skarżący oświadczył, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Pismem z 8 lutego 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o wykonanie aktu nadania z [...] marca 1965 r. poprzez nadanie na rzecz strony skarżącej brakującej części gruntu o pow. 1,14 ha, ewentualnie o zapłatę stosownego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że J. K. (ojciec Skarżącego) otrzymał ziemię na podstawie aktu nadania z 15 marca 1965 r., w którym nadano mu w obrębie miasta L. grunty o pow. 0,14 ha i na terenie M. 1,14 ha. Następnie, decyzją o wykonaniu tego aktu nadania z [...] marca 1965 r. ustalono granice gospodarstwa nr [...] w L. o pow. 0,14 ha, nie ustalono natomiast granicy gospodarstwa na terenie M. o pow. 1,14 ha. Tym samym w ocenie Skarżącego akt nadania z [...] marca 1965 r. został wykonany tylko w zakresie 0,14 ha.
Po wszczęciu 24 marca 2023 r. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nieodpłatnie własności gruntu Skarbu Państwa – wykonania aktu nadania z [...] marca 1965 r. poprzez nadanie na rzecz strony skarżącej brakującej części gruntu o pow. 1,14 ha, ewentualnie o zapłatę stosownego odszkodowania, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1998 r. Nr 46, poz. 340; dalej zwany "dekretem z 1951 r."), Starosta Lubiński (Starosta) decyzją z 27 kwietnia 2023 r. odmówił wykonania aktu nadania z [...] marca 1965 r. Nr [...] poprzez przyznanie gruntu o pow. 1,14 ha, będącego różnicą pomiędzy aktem nadania Nr [...] a decyzją z dnia [...] marca 1965 r. Nr [...] o wykonaniu tego aktu nadania oraz zapłaty odszkodowania Skarżącemu.
Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że [...] marca 1965 r. ojciec strony skarżącej otrzymał akt nadania Nr [...], który przyznawał mu grunty o powierzchni 1,28 ha, oraz decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie o wykonaniu tego aktu nadania Nr [...], którą ustalone zostały granice gospodarstwa i ostatecznie zostało przeniesione na nabywcę prawo własności. Ww. decyzją ojciec strony skarżącej otrzymał grunty o powierzchni 0,14 ha. Areał przyznany w aktach nadania został – jak wskazał organ pierwszej instancji – znacząco pomniejszony.
Ponadto, odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony skarżącej, organ wskazał, że zgodnie z art. 10 dekretu z 1951 r., osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Ojciec Skarżącego przedmiotowy akt nadania otrzymał po wejściu w życie dekretu z 1951 r. i co za tym idzie, obowiązywały go zasady nabywania gospodarstw określone w art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 1951 r., które stanowią, że w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania.
Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne.
Jak zauważył dalej organ pierwszej instancji, areał określony w aktach nadania jest znacznie większy niż ten przyznany ostatecznie orzeczeniami/decyzjami, jednak ustawodawca zastrzegł sobie możliwość zmiany powierzchni gospodarstwa w orzeczeniu, o czym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. Konkludując, organ zauważył, iż faktem jest, że zapisy dekretu z 1951 r. znoszą konieczność posiadania orzeczenia/decyzji o wykonaniu aktu nadania, aby potwierdzić własność gospodarstwa, jednak tylko w odniesieniu do osób, które akt nadania otrzymały przed wejściem w życie tego dekretu, o czym stanowi art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r., zgodnie z którym osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw.
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty z [...] kwietnia 2023 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania i w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie miał prawa uruchomić tego postępowania z wniosku Skarżącego. Jak wynika bowiem bezspornie z przepisów art. 25 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 30 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 32 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dalej "dekret z 1946 r.") oraz art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 10 dekretu z 1951 r., przyznanie w art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. w aktualnym stanie prawnym staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie daje możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek jakiegokolwiek podmiotu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 538/13, Lex nr 1465550).
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie w związku z wnioskiem strony skarżącej organ pierwszej instancji był zobligowany wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na podstawie dekretu z 1951 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji winien był na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił jednak, że było to uzasadnione faktem, że wniosek strony skarżącej dotyczył wykonania aktu nadania, w stosunku do którego zostało już wydane orzeczenie o jego wykonaniu, a nie jak wskazało Kolegium z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek strony. Oznaczało to w ocenie Sądu Wojewódzki, że aczkolwiek uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie jest prawidłowe, to jednak odpowiada ono prawu, zatem nie było możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przed przystąpieniem do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że jak wynika z art. 183 P.p.s.a., zakres postępowania prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczany jest granicami skargi kasacyjnej. Zakreślenie tych granic następuje przez odpowiednio precyzyjne sformułowanie zarzutów kasacyjnych i wskazanie w nich podstaw prawnych tych zarzutów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się przy tym, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis, którego naruszenia miał się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny, a także zawierać uzasadnienie zarzutu i jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem ani prawa, ani obowiązku domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, uzupełniać zarzutów czy argumentacji na ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2026 r., sygn. akt I FSK 390/23, z 7 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 2450/24, i z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24).
Z uwagi na powyższe wskazać należy, że część zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia wskazanych powyżej wymogów.
Zauważyć bowiem należy, że zarówno art. 61 jak i art. 77 K.p.a. jak również art. 145 § 1 p.p.s.a. dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane w treści zarzutu.
Dla poprawności tak sformułowanego zarzutu konieczne jest również wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów K.p.a., lecz na podstawie przepisów P.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów K.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami K.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie.
Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Przechodząc tym samym do oceny zarzutów wskazać należy, czego zdaje się nie dostrzegać Skarżący, że zasadniczym powodem niemożności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego, a zarazem uzasadniającym konieczność umorzenia toczącego się postępowania był w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu fakt, że postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z [...] marca 1965 r. Nr [...] na podstawie dekretu z 1951 r. zostało już zakończone ostatecznym orzeczeniem z [...] marca 1965 r. Nr [...] o wykonaniu tegoż aktu nadania.
Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Jak wynika bowiem z dokumentacji zgromadzonej w sprawie Aktem Nadania nr [...] z [...] marca 1965 r., na podstawie art. 10 dekretu z 1951 r Powiatowa Komisja Ziemska w Lubinie nadała na rzecz J. K. użytki rolne położone na terenie L. pow. L., woj. W., obejmujące: grunty o pow. 0,14 ha i na terenie M. 1,14 ha. W treści Aktu zawarto klauzulę, iż poświadcza się tymże aktem, że nadane gospodarstwo - działka stanowi własność osoby w tym akcie wymienionej. Co kluczowe w niniejszej sprawie, w aktach sprawy znajduje się również decyzja z [...] marca 1965 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania, wydana na podstawie art. 5 dekretu z 1946 r., art. 6 dekretu z 1951 r. oraz art. 12, 13 i 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną, i osadnictwem rolnym, wydana na rzecz J. K., ustalająca (pkt 1) granice gospodarstwa nr [...] położonego w L. o pow. 0,14 ha nadanego na własność aktem nadania z [...] marca 1965 r. Nr [...] J. K., zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją geodezyjną sporządzoną w 1964 r. oraz zwalniająca (pkt 2) J. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa określonego w pkt. 1.
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca umorzenie w całości postępowania organu pierwszej instancji, tj. wniosek strony skarżącej dotyczył sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną i nie ma możliwości prowadzenia kolejnego postępowania w tym zakresie. Kolejna decyzja dotycząca wykonania aktu nadania obarczona byłaby bowiem wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej koncentruje się wyłącznie na kwestii zmniejszenia areału gospodarstwa przyznanego jego ojcu w dokumentach potwierdzających stan posiadania, względem powierzchni wskazanych w aktach nadania, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do istoty rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Podkreśla również, że postępowanie w sprawie wykonania aktu nadania mogło zostać wszczęte z urzędu na skutek uzyskanego od strony sygnału o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wykonania aktu nadania. Pomija jednak, że to nie kwestia braku dopuszczalności prowadzenia postępowania na skutek złożonego przez niego wniosku była przyczyną oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki.
Sąd Wojewódzki oddalił skargę uznając, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na wcześniejsze załatwienie sprawy ostateczną i pozostającą w obrocie decyzją z [...] marca 1965 r. Stanowiska tego Skarżący ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionował.
Niejako na marginesie zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie ze zdaniem drugim ust. 1 art. 7 dekretu z 1951 r., przed wydaniem [...] orzeczenia (dot. orzeczenia o wykonaniu aktu nadania) granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. W ocenie Sądu Wojewódzkiego (co w pełni podzieli Sąd kasacyjny) taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem doszło do zmiany granic gospodarstwa rolnego przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania.
Końcowo wskazać należy, Skarżący podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy nie wyjaśnia, jakie to dowody mogłoby zostać przeprowadzone w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy.
W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, iż zachodziła przesłanki do wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. i w związku z powyższym decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. odpowiadała prawu.
Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.