Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 568/23 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 9 lutego 2023 r. nr SKO.GN/4160/10/2023 oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. z 19 grudnia 2022 r. nr B.6830.5.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęciu, że w przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, właściciele nieruchomości, którzy nie kwestionują przebiegu granicy nie mają interesu w ustaleniu tej granicy, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie było dotychczas przeprowadzone;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący nie mieli żadnego interesu w przeprowadzaniu postępowania rozgraniczeniowego, żadnej potrzeby ochrony prawnej swej własności, podczas gdy ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a decyzja Wójta Gminy L. z 19 grudnia 2022 r. (znak: B.6830.5.2022), w stosunku do której ustalone zostały koszty postępowania rozgraniczeniowego jest pierwszą decyzją o zatwierdzeniu ustalonego przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] w obrębie [...], gmina [...];
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ujawniono żadnych okoliczności, które wskazywałyby że granica między stronami postępowania rozgraniczeniowego była sporna, a materiał dowodowy wskazuje na brak sporu, podczas gdy o wystąpieniu sporu w sprawie przebiegu granicy świadczy fakt wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie przez M. D. oraz brak przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przed złożeniem tego wniosku;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie nawiązują należycie do okoliczności wynikających z treści protokołu granicznego oraz końcowego wyniku postępowania akceptowanego przez wszystkie strony, podczas gdy Kolegium w uzasadnieniu uchylonego postanowienia z dnia 9 lutego 2023 r. (SKO.GN/4160/10/2023) wskazało m.in. iż "to, że geodeta opierał się na wcześniejszej dokumentacji geodezyjnej nie oznacza, że granica ta nie była sporna. Dokumentacja ta dotyczyła bowiem wyłącznie podziału nieruchomości, a nie wznowienia granic, czy też rozgraniczenia nieruchomości";
- 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku, z uwagi na koszty postępowania, zamiast przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego możliwym było wznowienie i odtworzenie znaków granicznych na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy postępowanie rozgraniczeniowe zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek strony, a możliwość przeprowadzenia postępowania w innym trybie, służącego innemu celowi, nie może determinować kwestii pokrywania kosztów, jakie zostały już przez organ poniesione w interesie strony;
- 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, w sytuacji gdy w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, który został następnie wnikliwie rozpatrzony, a jego ocena w zakresie sporu co do kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego jest prawidłowa.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Odpowiedź na skargę w dniu 23 maja 2024 r. złożyli skarżący, wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w punkcie 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, oddalenie skargi kasacyjnej w punkcie 1 powyższego wyroku oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., obciążając właścicieli nieruchomości sąsiedniej połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie z tej przyczyny, że byli stronami tego postępowania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się łącznie do zarzutów pierwszego, drugiego i szóstego skargi kasacyjnej, gdyż wszystkie zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują zasad ponoszenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. W tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy działu IX k.p.a., w tym art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymagała ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że już sam fakt wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek właściciela jednej z nieruchomości oznacza, iż postępowanie to zostało przeprowadzone również w interesie właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Takie rozumienie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do utożsamienia interesu strony wyłącznie z jej uczestnictwem w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem z treści tego przepisu wynika obowiązek każdorazowego zbadania, czy poniesione koszty pozostają w rzeczywistym związku z ochroną interesu prawnego strony, która ma zostać nimi obciążona. Stanowisko to znajduje pełne oparcie zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, jak i w późniejszym orzecznictwie tego Sądu, w tym w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 564/21. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy zbyt mechanicznie przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06.
Organy pominęły, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził obowiązku obciążania kosztami wszystkich uczestników postępowania w równych częściach, lecz jedynie dopuścił taką możliwość w sytuacjach, gdy odpowiada to okolicznościom konkretnej sprawy. Podobnie w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 564/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przesłanka poniesienia kosztów w interesie strony nie może być interpretowana w sposób abstrakcyjny. W każdym przypadku konieczne jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne służyło ochronie interesu prawnego tej strony. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na podstawie przepisu art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, czy istniał rzeczywisty spór graniczny, jakie było zachowanie stron oraz w czyim interesie postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem jakoby z art. 152 k.c. wynikała bezwzględna zasada rozliczania kosztów każdego postępowania rozgraniczeniowego po połowie pomiędzy właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności zarówno z treścią art. 262 § 1 k.p.a., jak i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 1835/24).
Powyższe oznacza, że zasada współponoszenia kosztów przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących nie ma charakteru automatycznego. W pierwszej kolejności organy winny były zatem ustalić czy istniały podstawy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a rozstrzygając o kosztach rozgraniczenia, indywidualnie wyważyć interesy stron i ocenić, w jakim stosunku powinny je ponieść. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, musi to być interes własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom, w badanej sprawie, organy nie sprostały. Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjął, że w aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które wskazywałyby, że granica między rozgraniczanymi działkami była sporna czy niepewna. W sytuacji, gdy zaś nie było podstaw do rozgraniczenia nieruchomości, nie można przyjąć, że koszty poniesione przez tych właścicieli, którzy nie żądali rozgraniczenia zostały poniesione w ich interesie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ustalenia przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, znajdują oparcie w materiale zgromadzonym w sprawie.
Skarżący od samego początku konsekwentnie wnosili o umorzenie postępowania, wskazując że granica pomiędzy działkami nie jest sporna, jest im znana i wynika wprost ze znajdującej się w państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w czynnościach przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę, który de facto odtworzył i ustalił przebieg granicy wyłącznie w oparciu o znaki i punkty graniczne na podstawie dokumentów, na które powoływali się skarżący wnioskując o umorzenie postępowania. Istniejącego sporu nie można zatem wywodzić z samej okoliczności złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości przez właściciela sąsiadującej nieruchomości, jeżeli znajdująca się w zasobie geodezyjnym dokumentacja wraz z protokołem granicznym potwierdza, że granica pomiędzy nieruchomościami została wcześniej ustalona.
W sytuacji, gdy postępowanie zostało zainicjowane wyłącznie przez jedną stronę, pomimo istnienia wcześniej ustalonej granicy prawnej, a pozostali uczestnicy nie kwestionowali jej przebiegu ani nie przyczynili się do powstania kosztów, obciążenie ich kosztami nie znajdowało oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej obowiązany jest współfinansować postępowanie rozgraniczeniowe niezależnie od tego, czy jego wszczęcie było obiektywnie uzasadnione i niezależnie od własnego zachowania w sprawie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy dokonały błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., wyprowadzając z samego faktu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wniosek o istnieniu interesu prawnego wszystkich jego uczestników. Takiej wykładni nie sposób pogodzić ani z treścią wskazanego przepisu, ani z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ani z późniejszym orzecznictwem tego Sądu.
W konsekwencji, nieuzasadniony w tej sytuacji jest także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że o istnieniu sporu co do przebiegu granicy świadczy już samo wystąpienie z wnioskiem o rozgraniczenie oraz okoliczność, iż wcześniej nie przeprowadzono postępowania rozgraniczeniowego. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało skutecznie wszczęte na wniosek właścicielki sąsiedniej nieruchomości ani że zakończyło się wydaniem decyzji zatwierdzającej przebieg granicy. Trafnie jednak przyjął, iż okoliczności te same przez się nie przesądzają jeszcze o spełnieniu przesłanek z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunkiem obciążenia kosztami strony niebędącej wnioskodawcą jest bowiem wykazanie, że przeprowadzenie postępowania pozostawało również w jej interesie. Ocena ta musi zostać oparta na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy tego materiału i zasadnie uznał, iż organy administracji nie wykazały istnienia obiektywnego stanu sporności lub niepewności granicy.
Przeciwnie, z akt sprawy wynikało, że skarżący od początku postępowania konsekwentnie twierdzili, iż przebieg granicy odpowiada dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym, nie był przez nich kwestionowany, a postępowanie rozgraniczeniowe uznawali za zbędne. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie zarówno w ich piśmie z 8 września 2022 r., jak i w dalszym toku postępowania. Równie istotne znaczenie Sąd pierwszej instancji przypisał treści protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę. Okoliczności te zostały przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówione i słusznie uznane za istotne dla oceny przesłanek zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji pominął materiał dowodowy lub dokonał jego dowolnej oceny. W rzeczywistości zarzuty kasacyjne stanowią jedynie polemikę z oceną dowodów przyjętą przez ten Sąd.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut piąty skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zamiast przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego możliwe było wznowienie i odtworzenie znaków granicznych na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarzut ten opiera się na błędnym odczytaniu motywów zaskarżonego wyroku.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd ten dokonał kontroli legalności działania organów przez pryzmat przesłanek zastosowania art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ani też aby oceniał, który z przewidzianych w tej ustawie trybów postępowania powinien zostać zastosowany. Rozważania odnoszące się do możliwości wznowienia lub odtworzenia znaków granicznych nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, lecz miały charakter wyłącznie uzupełniający i służyły wykazaniu, że sam brak widocznych znaków granicznych w terenie nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego wszystkich właścicieli w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Nie sposób zatem przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy wyznaczone art. 134 § 1 p.p.s.a
Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Granice sprawy zostały zachowane, a wywód odnoszący się do możliwości wznowienia znaków granicznych pozostawał w bezpośrednim związku z oceną przesłanki "interesu strony" z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącej zasadniczy przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.