Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 445/25 oddalił skargę K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 18 kwietnia 2025 r., znak SKO.PS.4111.84.766.2025 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.C. (dalej "skarżący kasacyjnie") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. orzeczeniu zarzucono:
- a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego i nie wyjaśniono sprawy w sposób wyczerpujący – tym samym naruszając zasadę zaufania do organów administracji publicznej i wadliwie ustalając sytuację majątkową skarżącego i jego możliwości finansowe, w szczególności pominięcia decyzji nr 236/2020 wydanej przez Prezydenta Miasta Radomia o znaku DUO.6120.124.2019.EM,
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – poprzez dopuszczenie do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (skarżącego),
- c) art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej "u.p.s.") i bezzasadne uznanie, że opłatę należało ustalić w oparciu o ww. przepis – w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarżącemu w ogóle nie przedstawiono do podpisania umowy (o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.), a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji organu gminy ustalającej opłatę,
- d) art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez bezzasadne naliczenie opłaty za pobyt w DPS w oparciu o ww. przepis, zupełnie mechanicznie bez odpowiedniego uwzględnienia sytuacji materialnej skarżącego i przy błędnym przyjęciu, że skarżący całkowicie odmawiał współpracy z organem pomocy społecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych w niej zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom jej autora, oparta została o obydwie podstawy kasacyjne, tj. zarówno o zarzuty naruszenia prawa procesowego wyszczególnione w punktach a i b, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego – punkty c i d. Dostrzeżone uchybienie jednakże nie dyskwalifikuje tegoż środka odwoławczego.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej za okres od stycznia 2020 r. do 20 lipca 2023 r.
Stosownie bowiem do treści art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Przy czym, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z brzmienia art. 61 ust. 2 pkt 1 wynika przy tym, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W sytuacji natomiast, gdy kwota 70% dochodu mieszkańca domu jest większa lub równa 100% opłacie za pobyt, odpowiadającej średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania mieszkańca DPS, to mieszkaniec zostaje zobowiązany do uiszczania w całości tej odpłatności. Natomiast, jeżeli kwota 70% dochodu mieszkańca jest mniejsza od średniego kosztu jego utrzymania, zobowiązani do wnoszenia tej różnicy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Wedle art. 103 ust. 2 powołanej ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich.
Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust. 2e, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f).
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 27 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Radomia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt K.C. (ojca skarżącego) w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], ul. [...]. Pismem z 2 stycznia 2020 r. Prezydent zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego ze skarżącym. W dniu 16 stycznia 2020 r. przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy. Decyzją z 2 marca 2020 r. Prezydent Miasta Radomia orzekł o niekwalifikowaniu się skarżącego do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w dps od 7 stycznia 2020 r. do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego.
Pismem z 16 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Radomia poinformował skarżącego o ponownym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w dps oraz konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismem z 16 lutego 2023 r. Prezydent zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Z notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu 13 marca 2023 r. wynika, że pracownik w dniu 23 lutego 2023 r. udał się do miejsca zamieszkania skarżącego, jednak nie zastał go w pod wskazanym adresem. Po kontakcie telefonicznym ze skarżącym, poinformował on, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego będzie możliwe "około lipca 2023 r.". W e-mailu z 14 marca 2023 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w dps oraz przeprowadzenie wywiadu w terminie późniejszym.
Z akt sprawy wynika, że od 22 marca 2023 r. skarżący przez większość czasu nie odbierał kierowanej do niego korespondencji zawierającej m.in. informacje o przedłużeniu postępowania w sprawie (pisma z 22 marca 2023 r., 24 kwietnia 2023 r., 22 maja 2023 r., 22 czerwca 2023 r., 22 sierpnia 2023 r., 22 września 2023 r., 23 października 2023 r., 22 listopada 2023 r., 22 grudnia 2023 r., 22 stycznia 2024 r., 22 marca 2024 r., 22 maja 2024 r., 22 lipca 2024 r., 22 sierpnia 2024 r., 23 września 2024 r., 22 listopada 2024 r., 23 grudnia 2024 r., 22 stycznia 2025 r.) oraz informacje o konieczności przeprowadzenia ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego (pisma z 31 lipca 2023 r., 10 sierpnia 2023 r., 12 czerwca 2023 r., 4 lipca 2024 r.). Próby wejścia w środowisko skarżącego przez pracowników socjalnych ze skutkiem negatywnym odbyły się w dniach 23 lutego 2023 r., 10 sierpnia 2023 r., 3 lipca 2024 r. W dniu 13 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Radomia wystosował do skarżącego umowę ustalającą wysokość opłaty za pobyt ojca w dps.
Przesyłka nie została odebrana przez skarżącego, jednakże skarżący złożył odwołanie od tego pisma. Pismem z 13 lutego 2025 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący skorzystał z tego prawa.
W konsekwencji powyższych działań, decyzją z 24 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Radomia ustalił skarżącemu opłatę za pobyt ojca w dps w kwotach i za okresy wyszczególnione w tejże decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z 18 kwietnia 2025 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd I instancji, oddalając skargę skarżącego, zaaprobował stanowisko orzekających w sprawie organów.
W tak przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji słusznie uznały, że skarżący odmówił zarówno zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, jak i przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, przez co spełniła się przesłanka do wydania decyzji w oparciu o art. 61 ust. 2e u.p.s.
Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że organ wielokrotnie wysyłał do skarżącego pisma informujące o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem ustalenia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Pisma te pozostawały bez odpowiedzi, bądź skarżący w ogóle ich nie odbierał. Organ wziął również pod uwagę prośby skarżącego wynikające zarówno z rozmowy telefonicznej pracownika socjalnego ze skarżącym, która odbyła się w dniu 13 marca 2023 r. jak i zawartą w wiadomości e-mail z 14 marca 2023 r. odnoszącą się do możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w późniejszym terminie (lipiec 2023 r.). Z akt sprawy wynika jednakże, że informacje o konieczności przeprowadzenia wywiadu kierowane były do skarżącego w dniach 31 lipca 2023 r., 10 sierpnia 2023r., 12 czerwca 2023 r. oraz 4 lipca 2024 r. i pozostały bez odpowiedzi. W aktach sprawy znajduje się również adresowana do skarżącego umowa ustalająca wysokość opłaty za pobyt ojca w dps.
Skarżący jednakże nie podjął rzeczonej przesyłki, zatem wedle brzmienia art. 44 § 4 k.p.a. została ona uznana za doręczoną. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący posiadał wiedzę o wskazanej korespondencji, bowiem w dniu 27 grudnia 2024 r. złożył od wskazanego pisma odwołanie uznając, że stanowi ono decyzję. Umowa o ponoszeniu kosztów nie została jednakże w ogóle podpisana, z czego należy wywodzić brak woli jej zawarcia w rozumieniu art. 61 ust. 2d u.ś.r.
Ze wskazanych wyżej przyczyn rację należy przyznać Sądowi I instancji, że skarżący bez wątpienia unikał kontaktu z organem uchylając się zarówno od podpisania umowy jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach sprawy, organy orzekające zasadnie zastosowały w sprawie art. 61 ust. 2e w związku z ust. 2f u.ś.r. (sposób ustalenia wysokości opłat został dokonany proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, tj. brata skarżącego – L.C., w stosunku to którego wydano odrębną decyzję ustalającą wysokość opłaty).
Z uwagi na powyższe jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 2e u.ś.r.
Ponadto, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., których naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje się w niewywiązaniu się przez organy z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz pominięciu decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 2 marca 2020 r. nr 236/2020, a także wydaniu zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 2 marca 2020 r. nr 236/2020 wskazać należy, że decyzją tą organ stwierdził, że skarżący nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w dps. Z tejże decyzji wynika, że ze skarżącym został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w którym ustalono, iż w tamtym okresie prowadził on gospodarstwo domowe wraz z małżonką i był bezrobotny. W decyzji wskazano również, że skarżący "nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt ojca (...) w domu pomocy społecznej do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego". Z powyższego stwierdzenia wynika zatem, że organ uprawniony był do ponownego zbadania sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego i określenia czy nie wystąpiła przesłanka uzyskiwania dochodu przekraczającego kwotę 300% kryterium dochodowego w dowolnym czasie, z uwagi na przedmiot postępowania.
Zwrócić należy również uwagę, że wskazana decyzja została wydana w 2020 r., a zatem 5 lat przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Radomia decyzji w niniejszej sprawie. Organ ten nie mógł tym samym rozstrzygać sprawy w oparciu o "niezaktualizowaną" sytuację skarżącego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie sprostały wymaganiom zawartym w powołanych przepisach k.p.a., w sposób prawidłowy ustalając zastosowanie normy prawa materialnego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wskazać należy, że pojęcie "niekorzyści", o której mowa w tym przepisie, należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (zob. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 46 i n.). Takie pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego nie wystąpiło w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu II instancji utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie w nierozważeniu przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności sprawy, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w dps, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.