Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt I OSK 1856/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1354/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.W. (dalej także: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 17 maja 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.35.2023.JL w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z 31 marca 2023 r. nr NW/XI11/7725/2108/1/04 w zakresie pkt II.1.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną powyżej decyzją z 31 marca 2023 r. Wojewoda Śląski potwierdził, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.W. udziału [...]/[...] części w nieruchomości budynkowej położonej w S. przy ul. W. [...], powiat stanisławowski, województwo stanisławowskie, obecnie U., przysługuje A.W. w całości (tj. 3/16 części udziału należącego do K.W.) oraz odmówił A.W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.W. (c. I.) i T.W. (s. W. i M.) udziału [...]/[...] części w nieruchomości budynkowej położonej w S. przy ul. W. [...], powiat stanisławowski, województwo stanisławowskie, obecnie U. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazaną na wstępie decyzją z 17 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zarówno strony postępowania, jak i właściciele pozostawionych nieruchomości muszą spełnić łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: "ustawa"), a niespełnienie choćby jednej z przesłanek skutkuje wydaniem przez organ administracji decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Podniósł, że z treści art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ustawy wynika, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest opuszczenie byłego terytorium RP lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Następnie sprecyzował, kiedy przesłanka opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest spełniona. Minister podniósł w dalszej kolejności, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W ocenie ministra bezspornym jest, że dwoje spośród byłych właścicieli nieruchomości pozostawionych, tj. M.W. i T.W., nigdy nie powrócili na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w jej powojennych granicach, albowiem zmarli odpowiednio 10 października 1939 r. i 6 października 1943 r. Minister podkreślił, że w przypadku, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości nie spełnił przesłanki wynikającej z art. 1 ustawy, tj. wymogu repatriacji, w konsekwencji czego nie mógł nabyć prawa do rekompensaty, wówczas i jego następcy prawni, prawa tego nie mogli nabyć, ponieważ niezbędnym do potwierdzenia prawa do rekompensaty jest, by spadkodawca – pierwotny właściciel – sam był osobą uprawnioną do rekompensaty przez spełnienie przesłanek wymienionych w ustawie.

Powyższe oznacza zatem, iż nie można uprawnień spadkobiercy byłego właściciela mienia zabużańskiego rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od sytuacji, w jakiej znajdował się sam właściciel. Skoro bowiem ustawa zabużańska przyznaje w art. 3 pkt 2 określone uprawnienia spadkobiercom "właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" – to poprzednik prawny wyżej wymienionych osób musi spełniać wszystkie przesłanki do nabycia rekompensaty. Oznacza to, że warunkiem koniecznym do otrzymania rekompensaty jest przesiedlenie, przemieszczenie, repatriacja, a dokładniej przybycie na terytorium Polski w jej obecnych granicach. Warunek ten, co oczywiste, mógł być spełniony tylko przez tych właścicieli, którzy przeżyli wojnę, bo powrócili na terytorium Polski w jej obecnych granicach.

Po rozpoznaniu skargi A.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyrokiem z 10 maja 2024 r. orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy wynika, iż jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art, 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przesłanka opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest spełniona wtedy, gdy właściciel nieruchomości utracił do niej prawo w następstwie wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie:

1. 1. układu z 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski;
2. 2. układu z 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski;
3. 3. układu z 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski;
4. 4. umowy z 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR.

Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1a i 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z 15 lutego 1951 r., a także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2. § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) - opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej stanowi z kolei, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (wymóg obywatelska polskiego).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 2 ustawy przyjmując, że właścicielem nieruchomości pozostawionej w rozumieniu tego przepisu mógł być jedynie obywatel polski, który wykazał swój status właścicielski na dzień 1 września 1939 r., a nie mogły być nim osoby, które nabyły taką nieruchomość po dacie wybuchu wojny rozpoczętej w 1939 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organów co do wymogu repatriacji na obecne terytorium Polski jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty, podnosząc jednak, że z art. 2 ustawy nie wynika wymóg, aby właściciel pozostawionego mienia był nim tylko i wyłącznie na dzień 1 września 1939 r. Sąd I instancji przyjął, że z art. 2 ustawy wynika, że "właściciel nieruchomości pozostawionych", to osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu lub która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem.

Zważywszy, że M.W. i T.W. zmarli jeszcze w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. oraz przed uruchomieniem I fali repatriacji obywateli polskich z lat 1944-1946, w ocenie Sądu Wojewódzkiego za właścicieli nieruchomości pozostawionej w miejscowości S. należało uznać S.W. (żonę T.W.) i M.D. (córkę) oraz K.W. Osoby te na skutek spadkobrania stały się bowiem właścicielami przedmiotowej nieruchomości po śmierci M.W. i T.W. Błędnie tym samym organy orzekające w sprawie przyjęły, że wniosek złożony o przyznanie prawa do rekompensaty dotyczył nieruchomości pozostawionej przez M.W. i T.W.

Końcowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wniosek A.W. z 26 listopada 1990 r., inicjujący postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, dotyczył tylko części mienia, tj. mienia pozostawionego poza obecnymi granicami przez M.W. Pismo to zawierało bowiem wniosek o: "odszkodowanie za mienie pozostawione za granicą przez M.W. (kuzynka)". Tymczasem Wojewoda Śląski w 31 marca 2023 r. wydał decyzję – po rozpoznaniu wniosku A.W. z 26 listopada 1990 r. – w której potwierdził mu prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.W. udziału [...]/[...] części w nieruchomości budynkowej położonej w S. przy ul. W. [...]. W ten sposób w ocenie Sądu Wojewódzkiego Wojewoda Śląski wyszedł poza granice wniosku i orzekł o mieniu, które nie było objęte tym wnioskiem.

Natomiast odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.W. (c. I.) i T.W. (s. W. i M.) udziału [...]/[...] części w przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji – w części odmawiającej mu przyznania rekompensaty za pozostałą część mienia pozostawionego za granicą tj. pkt II 1. – domagając się przyznania mu rekompensaty w pełnej wysokości tj. 85.629,60 zł. Świadczy o tym treść uzasadnienia odwołania, w którym stwierdza, że: "należy się ustosunkować do treści władczego (de facto niekorzystnego) rozstrzygnięcia organu I instancji potwierdzającej prawo strony do rekompensaty tylko w wysokości 16.055,55 zł zamiast 85.629,60 zł". W związku z zakresem odwołania decyzja w pkt I stała się ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), art. 1 ust 1 i ust. 2 w zw. z art 2 ust 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art 2 ustawy, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
2. a. w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy, to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro M.W. i T.W. (właściciele nieruchomości wg stanu na dzień 1. września 1939 r.) nie przemieścili się na obecne terytorium RP i zmarli na byłym terytorium RP, to na skutek spadkobrania po nim jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy;
3. b. jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu wojny, a przed ich pozostawieniem.
4. c. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 1 ust 1 i ust 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy polegającej na przyjęciu, że zakres podmiotowy art. 1 oraz art. 2 ust 1 w związku z art. 6 ust 1 pkt 3 ww. ustawy ma zastosowanie również wobec właścicieli pozostawionych na byłych terenach Polski nieruchomości, którzy nie spełnili wymogu przybycia (przesiedlenia) na obecne tereny Polski.
5. d. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art 3 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ustawy.
6. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd wytknął organowi I instancji, że organ wyszedł poza granice wniosku i orzekł o mieniu, które nie było objęte wnioskiem co winno prowadzić do wniosku, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) i skutkować stwierdzeniem nieważności pkt I decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2023 r. nr NW/XI11/7725/2108/1/04.
7. 3. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa oraz art. 153 ppsa. w związku z art. 106 § 3 ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto wniosek o rozważenie odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "czy z interpretacji art. 2 pkt 7 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należy wywodzić pogląd, iż prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z ww. wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić i zostawić na byłym terytorium RP w związku z wymogiem przemieszczenia się obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1354/23 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a ponadto o zasądzenie od A.W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą w dotychczasowych pismach kierowanych do organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna i bezpodstawna, zaś wyrok Sądu I instancji uznać należy za oczywiście słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla wszystkich zarzutów jest jednak wykładnia art. 2 ustawy, co uzasadnia rozważenie tego zagadnienia w pierwszej kolejności.

Skarżący kasacyjnie, opierając się na uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 stanął na stanowisku, że potwierdzenia prawa do rekompensaty jest możliwe wyłącznie w stosunku do tych obywateli polskich którzy byli właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na dzień 1 września 1939 r. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie opisanego poglądu nie podziela.

Na wstępie należy zauważyć, że istotnie w uzasadnieniu powołanej uchwały z 16 grudnia 2013 r. znajduje się wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdanie: "Prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić". Organ wyprowadza jednak z tego faktu wnioski nieuprawnione.

Po pierwsze, co nie budzi wątpliwości w doktrynie ani w orzecznictwie, moc wiążąca przysługuje jedynie tezie uchwały, w granicach zakreślonych przez wniosek uprawnionego bądź postanowienie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowiska wyrażone poza tymi granicami w uzasadnieniu uchwały są pozbawione ogólnej mocy wiążącej i nie wywołują skutków jaki w postępowaniu sądowoadministracyjnym związane są z uchwałą (zob. T. Kolanowski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. J. Wegner, Warszawa 2026, art. 269). Mając to na uwadze należy następnie zauważyć, że w uchwale z 16 grudnia 2013 r. skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznawał następujące zagadnienie prawne: "Czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.

Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn?". Po rozpoznaniu opisanego zagadnienia skład orzekający podjął następującą uchwałę: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy". Jasnym jest zatem, że kwestia wykładni art. 2 ustawy w zakresie dotyczącym obowiązku posiadania przez właściciela nieruchomości pozostawionej prawa własności do tej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty pozostaje poza zakresem zagadnienia przedstawionego do rozpoznania w powyższej uchwale jak również poza tezą tej uchwały. Tym samym nie ma ona w rozpoznawanej sprawie pośredniej mocy wiążącej – wynikającej z art. 269 § 1 ppsa – na którą niezasadnie wskazuje minister w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Po drugie zaś, cytowane zdanie zostało wyjęte z szerszego kontekstu wypowiedzi składu poszerzonego. Celem tej wypowiedzi było zwrócenie uwagi na konieczność jednolitego traktowania wszystkich byłych właścicieli mienia położonego w dawnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego czy w dacie opuszczenia mienia osobom tym przysługiwał jeszcze tytuł prawny do pozostawionego majątku, czy też tytuł ten został już przez nich utracony na skutek działań władzy radzieckiej. W tym kontekście wskazane zdanie stanowi jedynie swojego rodzaju uproszczenie, wynikające z faktu że z reguły w sprawach dotyczących mienia zabużańskiego stan faktyczny dotyczy pozostawienia nieruchomości przez osoby które nabyły ich własność przed wybuchem II Wojny Światowej i były właścicielami na dzień 1 września 1939 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 12/23).

Nie można zatem wyprowadzać w ten sposób wniosku, że intencją składu poszerzonego, orzekającego w uchwale I OPS 11/13 było wyprowadzenie z art. 2 ustawy przesłanki negatywnej, powiązanej z datą nabycia własności przez osobę pozostawiającą mienie. Co więcej, uzasadnienie uchwały przede wszystkim zwraca uwagę na konieczność takiego wykładania przepisów ustawy, które nie będzie różnicowało w sposób arbitralny właścicieli majątków pozostawionych. Tymczasem wykładania zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie nabiera takiego właśnie charakteru, gdyż przewiduje zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w oparciu o datę nabycia prawa własności – podczas gdy żaden przepis ustawy nie wiąże z taką datą żadnych konsekwencji. Znamiennym jest przy tym, że w uzasadnieniu uchwały skład poszerzony uznał, że w odniesieniu do używanego w ustawie pojęcia "pozostawionych nieruchomościach", żaden z jej przepisów nie zawiera warunku, by były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia" oraz przytoczył aprobująco wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przepisy ustawy nie zawierają wymogu, aby w momencie opuszczania byłego terytorium RP osoba, która w związku z wojną terytorium to opuszczała, była właścicielem nieruchomości.

W ten sposób skład rozpoznający zagadnienie prawne uznał za niezasadne wiązanie prawa do rekompensaty z legitymowaniem się przez repatrianta prawem własności w dacie pozostawienia nieruchomości/opuszczania dawnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie składu orzekającego analogiczne rozumowanie należy zastosować także do próby uzależnienia prawa do rekompensaty od przysługiwania osobie pozostawiającej mienie prawa własności na dzień 1 września 1939 r. – gdyż brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w świetle przepisów ustawy tą właśnie datę uznać za mniej arbitralną. Można się wręcz pokusić o wniosek, że w istocie wiązanie prawa do rekompensaty z datą pozostawienia nieruchomości jest arbitralne w mniejszym stopniu, o ile bowiem właściciel nieruchomości mógł mieć określony – choćby bardzo ograniczony – wpływ na dokładną datę opuszczenia przez siebie dawnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o tyle z całą pewnością na datę rozpoczęcia II Wojny Światowej nie mógł mieć nawet najmniejszego wpływu.

Zgodnie z art. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także posiada obywatelstwo polskie. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko temu właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który był nim 1 września 1939 r. Data ta zgodnie z art. 2 ustawy odnosi się jedynie do legitymowania się przez byłego właściciela mienia obywatelstwem polskim i miejscem zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W art. 1 ustawy przyjmowana jest natomiast wyłącznie jako moment wybuchu wojny, w wyniku której nastąpiło wypędzenie lub opuszczenie dotychczasowego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Innych odniesień do 1 września 1939 r. ustawa nie zawiera.

W takiej sytuacji zasadnicze znaczenie ma fakt, że ustawa nie zawiera wprost sformułowanego warunku legitymowania się przez dawnego właściciela nieruchomości pozostawionej występującego o potwierdzenie prawa do rekompensaty prawem własności na dzień 1 września 1939 r. jako przesłanki potwierdzenia tego prawa. Mając bowiem na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa i mającą swoje źródło w szerszej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP, nie można przyjąć, że dopuszczalne jest ograniczenie uprawnień obywatela bez jednoznacznej podstawy w przepisie ustawy, a wyłącznie w drodze wykładni pozajęzykowej. Nie może budzić wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowym kanonem wykładni jest rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz rozszerzenia praw obywatela, a przeciwko ich ograniczeniu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 163-165).

Skoro zatem żaden przepis ustawy w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości nie nakłada tego rodzaju wymogu – a jednocześnie możliwa jest taka wykładnia normy, która wskazanego warunku nie zawiera – należy opowiedzieć się za takim jej rozumieniem, które nie prowadzi do ograniczenia uprawnień strony. Wywód przeprowadzony w skardze kasacyjnej pozostaje w oderwaniu od istoty sprawy. Oczywistym jest, że ustawodawca był uprawniony do ograniczenia kręgu podmiotów upoważnionych do rekompensaty – i to właśnie uczynił, gdyż przepisy ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do ogólnych zasad dotyczących odszkodowań z tytułu pozbawienia własności, a przy tym mają charakter wysoce rygorystyczny. Istota problemu dotyczy jednak tego, czy w drodze samej interpretacji przepisów ustawy można wyprowadzić przesłankę negatywną co do przyznania stronie uprawnienia, która nie wynika z ich wykładni językowej.

Na tak zadane pytanie w ocenie składu orzekającego należy odpowiedzieć przecząco. Fundamentalna w demokratycznym państwie prawnym zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść obywatela nie pozwala domniemywać, że intencją ustawodawcy było ograniczenie uprawnienia adresatowi normy prawnej. W świetle powyższej zasady wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw – ściśle lub nawet zwężająco (ibidem, s. 176-177). Nieuprawnione pozostają twierdzenia organu co do nieuzasadnionego rozszerzania kręgu osób uprawnionych do rekompensaty, skoro rezultatem przedstawionych rozważań jest konkluzja, że z ustawy nie da się wyprowadzić takiego ograniczenia omawianego prawa, które postuluje minister. Podobnie bezprzedmiotowe są prowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania co do spadkobrania. Problem jaki wystąpił w sprawie nie dotyczy dopuszczalności dziedziczenia prawa do rekompensaty ani tego, czy przesłanki potwierdzenia tego prawa należy oceniać w stosunku do następcy prawnego właściciela, a tego czy za właściciela pozostawiającego mienie można uznać osobę która nie była właścicielem nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. ale stała się nim po tej dacie, a przed pozostawieniem.

Gołosłowne pozostają także wywody skarżącego kasacyjnie co do wytworzenia na skutek wykładni przyjętej przez Sąd Wojewódzki takiego stanu, w którym prawo do rekompensaty mogłoby przysługiwać także osobom które nabyły własność nieruchomości już po wojnie – takiej tezy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł, zaś organ nie wyjaśnił w jaki sposób miałaby ona z niego wynikać.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością bądź po tej dacie a przed pozostawieniem nieruchomości został przez niego nabyty – i taką właśnie wykładnię trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podstawowy argument skarżącego kasacyjnie jest ten sposób niezasadny.

Niezrozumiały jest zarzut dotyczący wymogu przesiedlenia na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako że kwestia ta nie była sporna w sprawie. Sąd I instancji nie tylko wymogu tego nie zanegował, ale stwierdził wprost, że jedną z przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty jest repatriacja na tereny położone w powojennych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd Wojewódzki wskazał jedynie na konieczność rozważania powyższej przesłanki w stosunku do osób które nabyły własność nieruchomości po wybuchu II Wojny Światowej a przed pozostawieniem nieruchomości, co było już omawiane powyżej jako kwestia dotycząca wykładni art. 2 ust. 1 ustawy.

Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki sposób zagadnienie dotyczące wymogu repatriacji jest relewantne w realiach rozpoznawanej sprawy, przez co tak sformułowany zarzut nie może odnieść skutku. Zarówno wszystkie zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące wymogu repatriacji jak i zawarty w jej uzasadnieniu (ale już nie w petitum – uwaga NSA) wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości są w ocenie składu orzekającego całkowicie oderwane od przedmiotu sprawy.

Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, "właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" – o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy – jest zarówno ten, kto nabył prawo własności przed 1 września 1939 r. i posiadał je nadal w tej dacie, jak również ten, kto nabył wspomniane prawo po 1 września 1939 r. ale przed pozostawieniem nieruchomości. Czyni to bezprzedmiotowym wszelkie rozważania co do spadkobierców właściciela, których dotyczy art. 3 ust. 2 ustawy, gdyż sytuacja opisana we wskazanym przepisie nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należy podnieść, że przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd administracyjny, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Nie jest więc zasadniczo możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisu o charakterze wynikowym. Tego rodzaju przepis mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdyby Sąd I instancji powołał niewłaściwą podstawę prawą wyroku. W każdym innym przypadku naruszenie przepisu o charakterze wynikowym będzie jedynie konsekwencją naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych – i stąd też skuteczne postawienie zarzutu kasacyjnego obejmującego tego rodzaju przepis wymaga powiązania go z naruszeniem innych, konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści.

W złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie powiązał przepisu o charakterze wynikowym z innymi przepisami bezpośrednio w podanej podstawie kasacyjnej, dopiero w jej uzasadnieniu wymieniając jeszcze przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust 1 ustawy. Tego rodzaju konstrukcja nie jest w pełni poprawna, choć jednocześnie nie prowadzi do automatycznej dyskwalifikacji tak sformułowanego zarzutu. Zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo także z tego powodu, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa nie był w sprawie stosowany, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego podstawą prawną był wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, zaś w świetle art. 174 ppsa zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy też "pominięcie" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 114/21).

Nadto należy jeszcze zauważyć, że art. 145 ppsa określa wyłącznie wynik rozstrzygnięcia co do zaskarżonej do sądu decyzji lub postanowienia, tj. w realiach sprawy – decyzji wydanej w II instancji. Możliwość orzekania co do innych decyzji w granicach tej samej sprawy przewiduje art. 135 ppsa – którego jednak skarżący kasacyjnie nie powołał ani w podstawie kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.

Przyjmując, że tak błędna konstrukcja zarzutu nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z jego oceny a analiza podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia, zarzut ten wciąż nie jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że Wojewoda Śląski rozpoznający sprawę w I instancji, w zakresie objętym pkt I decyzji z 31 marca 2023 r. wyszedł poza granice wniosku inicjującego postępowanie administracyjne i orzekł co do mienia które nie było objęte tym wnioskiem.

Jednocześnie Sąd I instancji nie ocenił w jaki sposób powyższa okoliczność przekłada się na wadliwość pkt I decyzji Wojewody Śląskiego i w ogóle nie orzekł co do tego punktu. Wskazać jednak należy, że przepis art. 135 ppsa nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przepis powyższy przewiduje jedynie kompetencje sądu administracyjnego do orzekania "w głąb sprawy" z powiązaniu z określoną w nim przesłanką, tj. "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". W związku z tym przepis art. 135 ppsa należy odczytywać w taki sposób, że opisane w nim kompetencje orzecznicze muszą zostać zrealizowane, ale jedynie w razie wystąpienia do tego przesłanki. Ocena tego, czy w danej sprawie zachodzi tego rodzaju sytuacja należy do sądu administracyjnego, który nie jest przy tym zobowiązany do wyjaśniania, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 135 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1003/06). Z tego względu omawiany zarzut jest niezasadny.

Z kolei naruszenia art. 141 § 4 ppsa oraz art. 153 ppsa. w związku z art. 106 § 3 ppsa skarżący kasacyjnie upatruje w zawarciu niekonkretnych wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ odnosi się do nieuwzględnienia we wskazaniach omawianej powyżej okoliczności, dotyczącej dostrzeżonego przez Sąd Wojewódzki wyjścia poza granice wniosku. Zarzut ten także nie jest zasadny. Wprawdzie istotnie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania ograniczają się wyłącznie do przedmiotu objętego uchylonym pkt II.1. decyzji Wojewody Śląskiego, jednak wymóg techniczny o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa jest zachowany nawet jeżeli uzasadnienie nie zawiera typowego stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia tego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r. I OSK 1654/19).

Wskazania te stanowią bowiem z reguły jedynie konsekwencje zaprezentowanej w orzeczeniu oceny prawnej. Uchybienia których dopuściły się organy rozpoznające sprawę zostały szczegółowo omówione przez Sąd I instancji i ocena ta nie budzi wątpliwości co do swojej treści, zaś jej prawidłowość nie podlega ocenie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Na marginesie jedynie można dodatkowo zauważyć, że niezrozumiałe w kontekście tak sformułowanego zarzutu jest powoływanie dodatkowo przepisów art. 153 ppsa oraz art. 106 § 3 ppsa, które w ogóle nie dotyczą omawianego zagadnienia. W uzasadnieniu zarzutu ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono przy tym w jaki sposób przepisy art. 141 § 4, art. 153 i art. 106 § 3 ppsa tworzą jedną normę prawną, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku niekonkretnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.