Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt I OSK 1818/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1716/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], z dnia 12 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej.

Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. ustalił skarżącemu J.B. opłatę za pobyt matki A.B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w okresie od 14 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w wysokości 471,60 zł miesięcznie, od 1 września 2019 r. do 31 maja 2023 r. w wysokości 812,09 zł miesięcznie oraz postanowił, że opłaty te w łącznej wysokości 37.015,09 zł należy wnieść do dnia 31 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ww. w domu pomocy społecznej, ich dochody, w tym ustalił składniki dochodu skarżącego, poszczególne okresy, za które zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej należna jest opłata, a także obliczył jej wysokość.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 12 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że matka skarżącego została skierowana do domu pomocy społecznej, gdzie przebywa począwszy od dnia 14 sierpnia 2019 r. Ponieważ nie pokrywa ona pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, organ I instancji ustalił osoby zobowiązane do pokrycia kosztów pobytu i przeprowadził postępowania administracyjne. Ustalił, że zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są - oprócz matki skarżącego - jej synowie: A.B. oraz skarżący, a także wnuki: M.B., A.B. i L.B.

Odnosząc się do wysokości opłaty należnej od skarżącego, SKO wskazało, że zgodnie z zarządzeniami Prezydenta Miasta [...] średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańców w Domu Pomocy Społecznej [...] kształtował się następująco: 1) 5.440,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2020 r.;

1. 2) 5.660,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r.;
2. 3) 6.200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2022 r.;
3. 4) 7.000,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 marca 2023 r.;
4. 5) 8.200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2023 r. Organ I instancji na mocy decyzji ustalił dla matki skarżącego odpłatność za pobyt w DPS począwszy od daty przyjęcia do tej placówki w następujących wysokościach: 1) 1.207,10 zł miesięcznie od 14 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2020 r.;

1. 2) 1.263,52 zł miesięcznie od 1 sierpnia 2020 r. do 31 lipca 2021 r.;
2. 3) 1.316,06 zł miesięcznie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 lipca 2022 r.;
3. 4) 1.411,96 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r.;
4. 5) 1.510,80 zł miesięcznie od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2023 r. Tak więc opłata wnoszona przez ww. nie pokrywa w całości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że pozostałe osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności, tj. M.B., A.B. nie kwalifikują się do ponoszenia odpłatności z uwagi na dochód nie przekraczający 300% kryterium dochodowego.

SKO wyjaśniło, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo. Na jego dochód składa się świadczenie emerytalne w kwocie 3.140,09 zł. Dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, czyli kwotę 2.328,00 zł (zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 776 zł, a wiec 300% tej kwoty to 2.328 zł). Kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 812,09 zł, tak więc należna od skarżącego opłata za pobyt matki w DPS nie może przekroczyć tej kwoty.

Wskazano także, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Zatem podejmując decyzję objętą odwołaniem organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę wyłącznie sytuację dochodową stron postępowania.

W ocenie organu odwoławczego zastosowany przez organ I instancji (przy obliczaniu należnej od skarżącego opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej) algorytm jest poprawny. Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 8 ust. 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Osoba zobowiązana do uiszczania opłat za pobyt uprawnionego w dps, po potrąceniu ww. kosztów musi dysponować kwotą dochodu na osobę w rodzinie nie niższą niż 300% kryterium dochodowego.

W odniesieniu się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wysokość odpłatności może zostać ustalona w dwojaki sposób - w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e ww. ustawy. Z uwagi na odmowę partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb decyzji administracyjnej.

Ponadto, postępowanie o zwolnienie z opłaty za pobyt w dps jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego i jej wysokości. Mogą one stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. SKO podkreśliło przy tym, że z mocy u.p.s. obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w dps, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce.

W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie rzeczywistej wysokości jego dochodu i możliwości finansowych oraz okoliczności podniesionych w piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r.;
2. 2) art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz pkt 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej bez przeprowadzenia postępowania w zakresie możliwości jego sytuacji majątkowej, niezbędnych wydatków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W ocenie Sądu ustalenia organu dotyczące wysokości jego dochodu i możliwości finansowych, przy uwzględnieniu także okoliczności podniesionych w piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. pozwoliły organowi I instancji na prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz pkt 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Ww. ocenę podzielił organ odwoławczy. Ustalenia te i ocena nie budzą wątpliwości Sądu gdyż mają podstawę w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący jako zstępny jest z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowany partycypować w kosztach utrzymania matki przebywającej w DPS. Ponieważ nie był zainteresowany umownym określeniem wysokości odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej prawidłowo organy uznały, że w związku z tym wystąpiły podstawy do określenia wysokości opłat w formie decyzji z art. 61 ust. 2d u.p.s., przy uwzględnieniu kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), wysokości dochodów i możliwości (art. 103 ust. 2 u.p.s.).

Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową skarżącego, biorąc pod uwagę regulację z art. 8 ust. 2 i 3 u.p.s. definiującą pojęcie "dochodu". Właściwie uznał, że przekraczał on 300% ustawowego kryterium dochodowego. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma stałe źródło utrzymania (emeryturę w wysokości ponad 3.000 zł), nie ma nikogo na utrzymaniu. Po odliczeniu naliczonej opłaty pozostawała skarżącemu kwota 2.328,00 zł, która pozwala mu na uiszczenie niezbędnych wydatków, takich jak opłaty za mieszkanie, leki i in. wymienione przez niego w piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r., przy czym zakres możliwości finansowych osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej limitowany może być wyłącznie wydatkami "niezbędnymi", a więc takimi, które są konieczne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wszystkie pozostałe wydatki mogą być ponoszone, pod warunkiem wywiązania się z należności publicznoprawnych, które przed takimi wydatkami mają pierwszeństwo. Dlatego prawidłowo organ I instancji ustalił ww. opłatę, a organ odwoławczy tę ocenę podzielił.

Sąd dostrzegł, że ze względu na zarzuty odwołania, organ powinien szerzej się ustosunkować do "możliwości" skarżącego, ale braki w uzasadnieniu nie zmieniają oceny dokonanej na podstawie akt sprawy, że przedstawiona w nich sytuacja skarżącego wskazuje, że ma on finansowe możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS.

Jeżeli natomiast chodzi o sytuację otwarcia okna przez matkę skarżącego, w czym upatruje on przyczyny swojej choroby, czy też inne kwestie opisane przez skarżącego, to wskazano, że będą mogły być one przedmiotem oceny w ramach przesłanki uzasadniającej zwolnienie z opłaty, o której mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s. Podnoszone okoliczności nie mogły natomiast uzasadniać odstąpienia od obliczenia ww. opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zweryfikowaniu przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie tego, jaki dochód uzyskuje skarżący i czy ten dochód w przypadku osoby samotnie gospodarującej jest wyższy, niż 300% kryterium dochodowego i pominięcie ustalenia, jakie są możliwości skarżącego i niewzięcie tych możliwości pod uwagę;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek opłaty uprzednio określono decyzją, a w konsekwencji uznanie, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z relacją z matką oraz zobowiązaniami pieniężnymi i sytuacją majątkowa i życiową skarżącego powinny zostać wzięte pod uwagę dopiero w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z opłaty;
4. 2) przepisów prawa procesowego, tj.:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy obu instancji nie wyjaśniły czy w jakim stopniu sytuacja materialna skarżącego wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego odpłatnością za pobyt matki w DPS, a w niniejszej sprawie - ww. okoliczności miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, a zatem organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2024 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy najistotniejszy jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 lit. b, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek opłaty uprzednio określono decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wyraża stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zwolnienia z ponoszenia opłat w całości lub w części za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 u.p.s. następuje w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Kolegium postępowanie o zwolnienie z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odrębnym postępowaniem od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Powyższe stanowisko prawne zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 64 u.p.s. w wyniku błędnego przyjęcia przez organy i Sąd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby wyznaczonej do jej ponoszenia i określeniu opłaty ją obciążającej jest zasadny. W odniesieniu do tego zarzutu należy zwrócić uwagę na nowelizację wskazanego przepisu dokonaną na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r. Przed ww. datą, przepis ten uprawniał do ubiegania się o zwolnienie jedynie "osoby wnoszące opłatę". W orzecznictwie, w tym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, przyjmowano, iż status "osoby wnoszącej" nabywa się dopiero z chwilą nałożenia na nią ostateczną decyzją skonkretyzowanego obowiązku.

Stanowisko to jest już jednak nieaktualne właśnie ze względu na zmianę stanu prawnego po dacie podjęcia ww. uchwały. Powołana nowelizacja w sposób istotny rozszerzyła bowiem krąg podmiotów uprawnionych, stanowiąc, że o zwolnienie mogą ubiegać się zarówno "osoby wnoszące opłatę", jak i "osoby obowiązane do wnoszenia opłaty". Wprowadzenie tej drugiej kategorii podmiotów ma kluczowe znaczenie. "Osobą obowiązaną" jest bowiem, w świetle systemowej wykładni przepisów ustawy, nie tylko osoba, na której obowiązek już ostatecznie ciąży, ale także osoba należąca do kręgu podmiotów zobowiązanych z mocy ustawy (określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), wobec której toczy się postępowanie o ustalenie wysokości opłaty. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może skutecznie złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty (częściowo lub całkowicie) już w toku postępowania o ustalenie wysokości tej opłaty.

Organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty, jest wówczas zobligowany do rozpatrzenia tego wniosku i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia w tej samej decyzji, w której ustala wysokość zobowiązania. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, wyrok NSA z dnia 11 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 856/24; wyrok NSA z dnia 28 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 726/25). W obecnym stanie prawnym nie ma więc podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty.

W niniejszej sprawie skarżący odmówił zawarcia umowy, lecz wyraził zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego – istniały zatem podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W tych okolicznościach, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił ww. art. 61 ust. 2d u.p.s. Obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było zatem uwzględnienie wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tej regulacji.

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z jej akt administracyjnych – skarżący od samego początku postępowania odmawiał ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS i podnosił okoliczności dotyczące jego możliwości finansowych, a także wskazywał na relację jakie miał z matką. W piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. skarżący wprost zadeklarował, że nie wyraża zgody na dokonywanie jakichkolwiek wpłat dotyczących odpłatności za pobyt matki w DPS, wskazując zarówno na okoliczności dotyczące jego sytuacji finansowej i możliwości w tym zakresie, a także powoływał zdarzenia i okoliczności życiowe, które wskazywały na brak prawidłowych relacji z matką. Takie oświadczenia woli połączone z treścią pism nie może być interpretowane inaczej niż żądanie strony zmierzające do zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty.

Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłat wydana w trybie art. 64 u.p.s. jest tzw. decyzją uznaniową, co nie może jednak oznaczać dowolności. Organ ma bowiem obowiązek szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie zaniechano tego obowiązku. Ani bowiem Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia 7 czerwca 2023 r. ustalającej opłatę za pobyt matki skarżącego w DPS, ani SKO w zaskarżonej decyzji, nie przeanalizowali możliwości zastosowania w niniejszej sprawie instytucji zwolnienia z art. 64 u.p.s., a Sąd I instancji błędnie podzielił to stanowisko. Zarówno organy, jak i Sąd błędnie uznali, że aktualny jest pogląd o konieczności wydania dwóch odrębnych rozstrzygnięć, tymczasem – jak wskazano powyżej – w świetle nowelizacji art. 64 u.p.s. – jest on nieaktualny.

Wobec tego należy stwierdzić, że brak takiego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej odpłatność, stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku ale i zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak pkt 1 wyroku, o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.