Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2153/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D., Z.S., B.R., T.R. oraz E.R. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. i w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, powoływanego dalej jako dekret) oraz na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w pkt 1 uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz A.D., E.R., Z.S., B.R. i T.R. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 852 m2, położonego w Warszawie przy pl. [...] (uprzednio ul. [...] i ul. [...]), stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]; w pkt 2 odmówiła ustanowienia na rzecz wymienionych osób prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu; zaś w pkt 3 uchyliła decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w części w jakiej orzeczono o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego: A.D. w udziale wynoszącym 3/12 części gruntu, E.R. w udziale wynoszącym 3/12 części gruntu, Z.S. w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, B.R. w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, T.R. w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości gruntowej, w zakresie dotyczącym ww. działek ewidencyjnych.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skutkiem czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Komisji była decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz A.D., E.R., Z.S., B.R. i T.R. prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 852 m2, położonego w Warszawie przy pl. [...] (uprzednio ul. [...] i ul. [...]), stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] z obrębu [...].
Sąd zgodził się z oceną Komisji, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję z dnia [...] października 2013 r., nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji niewłaściwie uznał, że w sprawie wystąpiła przewidziana w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przesłanka planistyczna, oznaczająca możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydent, poza stwierdzeniem, że dokonał takiego ustalenia na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, nie wyjaśnił bowiem dlaczego doszedł do takiego wniosku i powyższego twierdzenia w żaden sposób nie uzasadnił.
Sąd podzielił również dokonane przez Komisję ustalenia co do braku możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez skarżących z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Sąd uznał, że Komisja prawidłowo uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. i orzekła o odmowie przyznania na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było z kolei uchylenie na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. decyzji Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w części dotyczącej spornych działek ewidencyjnych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący: A.D., Z.S., B.R., T.R. oraz E.R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) w zw. z § 24 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. nr 201, poz. 5774) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza nieruchomość na plac miejski (przeznaczenie podstawowe) i na parking podziemny (przeznaczenie uzupełniające) nie jest możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez skarżących, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości na parking, w tym parking podziemny, daje się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez skarżących,
- 2. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że oparcie się przez Komisję w zaskarżonej decyzji na planach Miasta Stołecznego Warszawy pod nazwą "Zagospodarowanie Nowego Centrum Warszawy w tym budowa placu centralnego przed PKiN z parkingiem podziemnym ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej m. st. Warszawy na lata 2017 - 2045" z dnia 15 grudnia 2016 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu jedyną przesłanką pozwalająca na nieuwzględnienie wniosku dekretowego może być wyłącznie brak możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez skarżących z przeznaczeniem nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
- II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U z 2021 r. poz. 795) w zw. z art. 2 ust 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) w zw. z § 24 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. nr 201, poz. 5774) poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie i zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez Komisję art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, że w świetle uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 nie jest możliwe pogodzenie korzystania przez skarżących z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, podczas gdy przeznaczenie dla nieruchomości w planie zgodnie z ww. uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy daje się pogodzić z korzystaniem z niej przez skarżących,
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 2 ust. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że Komisja nie naruszyła art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) bowiem nie oparła się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na planach m. st. Warszawy w odniesieniu do nieruchomości pod nazwą "Zagospodarowanie Nowego Centrum Warszawy w tym budowa placu centralnego przed PKiN z parkingiem podziemnym ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej m. st. Warszawy na lata 2017 - 2045" z dnia 15 grudnia 2016 r. zamiast na zapisach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości tj. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 201, poz. 5774) podczas, gdy z uzasadnienia decyzji Komisji wynika wprost, że plany te stanowiły podstawę oceny ziszczenia się w sprawie przesłanki dekretowej z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w tym stanowiły przesłankę uznania, że skarżący nie posiadają odpowiednich środków finansowych i logistycznych do realizacji zapisów planu, co oznacza, że wbrew odmiennej ocenie Sądu zaskarżona decyzja Komisji rażąco naruszała przepisy prawa, bowiem nie opierała się o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a na planach Miasta odnośnie nieruchomości, które nie stanowią prawa miejscowego i nie mogą być podstawą wydania decyzji,
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia:
- a) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U z 2021 r. poz. 795) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skarżący nie byliby w stanie zbudować parkingu podziemnego, bowiem musieliby stać się właścicielami lub współwłaścicielami wszystkich działek dla których przeznaczenie w planie jest pod plac miejski i parking podziemny, podczas gdy z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wynika, że obowiązkiem organu jest ustalenie wyłącznie, czy jest możliwe pogodzenie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym a nie żadne inne okoliczności,
- b) art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez:
- - niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego skoro do dnia uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z m.p.z.p. Rejonu PKiN, to zdaniem Komisji nie została spełniona przesłanka dekretowa, skoro wręcz z akt niniejszego postępowania wynika, że istniała możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, jak też że przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p. Rejonu PKiN nie wykluczało możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, a za uchyleniem decyzji nie przemawiają w istocie przesłanki merytoryczne, a fakt położenia nieruchomości w ścisłym centrum miasta tj. przed PKiN,
- - dokonanie oceny decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nie w oparciu o przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu tj. możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez spadkobierców poprzedniego właściciela z przeznaczeniem gruntu w m.p.z.p. Rejonu PKiN, a w oparciu o plany Miasta Stołecznego Warszawy w stosunku do nieruchomości w związku z miejscem jej położenia tj. przez PKiN i to planów i zamierzeń powstałych przeszło 3 lata po wydaniu decyzji zwrotowej,
- c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do Komisji przejawiający się w braku bezstronności Komisji, nierównego traktowania wszystkich podmiotów i stron postępowania, a zarazem prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do potwierdzenia z góry założonej tezy o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r.,
- d) art. 10 w zw. żart. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 u.s.z.u.s.p.d.r. przez doręczenie stronie decyzji Komisji poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na Internetowych stronach Komisji zanonimizowanej wersji decyzji, co narusza prawa strony, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu, jak też prawo do zapoznania się z treścią decyzji, które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwienia skarżącemu poznania motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Równocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący zrzekli się rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Jako niezasadny ocenił Naczelny Sad Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z § 24 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie poprzez jego błędną wykładnię.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarówno stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, jak i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mających zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy - obecnie prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu budowania - obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, rozpoznając wniosek dekretowy, organ ocenia zatem czy została spełniona przesłanka planistyczna, oznaczająca możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez właściciela dekretowego z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie bezsporne jest, że zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i powadzonym przez Komisję, przedmiotowe działki znajdowały się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9.KPp zaliczonym do przestrzeni publicznej, stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 3 lit a oraz § 9 ust. 1 pkt 2 tegoż planu. Dla tego obszaru ustalono zaś w karcie terenu, w § 24 ust. 1 pkt 1, jako przeznaczenie podstawowe: komunikacja piesza, plac miejski a pod tym placem, jako przeznaczenie uzupełniające, w § 24 ust. 2 pkt 8, wskazano ogólnodostępny parking podziemny z wjazdami i wyjazdami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji stwierdził, że takie przeznaczenie planistyczne wskazywało w sposób jednoznaczny na możliwość wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel publiczny - plac miejski i parking ogólnodostępny a więc obszar, który z zasady dostępny jest dla każdego. Określenie w planie zagospodarowania przestrzennego, że dany teren to teren miejski, ze swego przeznaczenia i sposobu wykorzystania oraz podmiotu władającego, wskazuje niewątpliwie na jego publiczny charakter jako terenu przeznaczonego do korzystania przez wszystkich bez ograniczeń.
W zaskarżonej decyzji Komisja również stwierdziła, że przy rozpoznawaniu wniosków z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy organ wydający orzeczenie obowiązany jest uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania.
Z kolei, dokonując wykładni pojęcia przestrzeń publiczna Komisja wskazała, że teren oznaczony symbolem 9.KPp zaliczono wprost do przestrzeni publicznej (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 3 lit a oraz §9 ust. 1 pkt 2 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.) i przewidziano dla niego przeznaczenie podstawowe: komunikacja piesza - plac miejski (§ 24 ust. 1 pkt 1 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.). Łącząc oba te pojęcia stwierdzono, że teren oznaczony symbolem 9.KPp to duża, wolna przestrzeń w mieście udostępniona dla swobodnego ruchu pieszych. Komisja uznała, że zawarte w planie postanowienia przewidują uczynienie z terenu oznaczonego symbolem 9.KPp, a więc również z przedmiotowych działek, obszaru: powszechnie dostępnego, służącego zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, wykorzystywanego egalitarnie oraz udostępnianego nieodpłatnie. Przepisy planu z dnia 9 listopada 2010 r., na obu obszarach nakazały rozgraniczenie ruchu kołowego i pieszego oraz zakazały realizacji ogrodzeń (§ 9 ust. 2 pkt 1 i §24 ust. 2 pkt 19 planu z dnia 9 listopada 2010 r.).
Nadto przepisy te teren oznaczony symbolem 9.KPp określiły jako przestrzeń prestiżową i reprezentacyjną w skali miasta oraz służącą organizacji imprez masowych (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 3 lit. a, §11 ust. 3 planu).
Wskazać w tym miejscu należy, ze w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśniono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał, że w postępowaniu dekretowym należy ustalić czy cel, na jaki przeznaczono nieruchomość w planie, może być w istocie zrealizowany przez dawnego właściciela nieruchomości dekretowej, jako że możliwe było i jest realizowanie celów publicznych także przez osoby fizyczne. Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należy to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Gmina ma bowiem obowiązek, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego).
Tymczasem, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. takich szczegółowych ustaleń nie dokonano, błędnie uznając spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. Skutkiem zaś tego Sąd I instancji zaakceptował stwierdzone przez Komisję naruszenie przepisów, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji, w kontrolowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r., które uzasadniało uchylenie tej decyzji.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego, jako że decyzja Komisji została wydana po dokonaniu ustaleń dotyczących przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2749/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. nr 201, poz. 5774).
Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Komisja wskazała także na plany Miasta wynikające z opracowania z dnia 15 grudnia 2016 r. "Zagospodarowanie Nowego Centrum Warszawy w tym budowa placu centralnego przed PKiN z parkingiem podziemnym ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej m. st. Warszawy na lata 2017 – 2045", jednakże w tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, stwierdzając, że dokument ten nie mógł stanowić podstawy wydanej decyzji.
To samo dotyczy oceny faktycznych możliwości skarżących realizacji budowy parkingu podziemnego, a także kosztów w tym związanych. Sąd I instancji także uznał, że te okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla oceny wniosku dekretowego, wskazując wyłącznie na plan zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie z niego wynikające.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w prawidłowo ustalonych, istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dekretowego, okolicznościach niniejszej sprawy, właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu, co także prawidłowo ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Trafna jest bowiem w tym zakresie ocena Sądu I instancji, że już samo ustalenie, wynikającego z planu, przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na plac miejski wyklucza przyjęcie, że tego rodzaju cel może być realizowany przez podmiot prywatny. Takie przeznaczenie wyklucza bowiem korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem tego prawa, na co także słusznie zwróciła uwagę Komisja. W § 24 dla terenu 9.KPp określono szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie podstawowego przeznaczenia - urządzenia placu miejskiego z jednoczesnym przystosowaniem tego terenu na potrzeby organizacji imprez masowych.
Wbrew oczekiwaniom skarżących uzupełniające przeznaczenie określonej jako ogólnodostępny parking podziemny, który jako parking publiczny, ogólnodostępny, niewątpliwie mógłby zostać zrealizowany także przez podmiot prywatny, nie świadczy o spełnieniu przesłanki planistycznej wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu.
Nie można bowiem rozpatrywać tego przeznaczenia i jego zakresu w oderwaniu od podstawowego przeznaczenia terenu dotyczącego placu miejskiego, na którym zresztą wyłączona jest wprost funkcja parkingowa, jako że zakazano urządzania miejsc postojowych i użytkowania placu jako parkingu.
Niewątpliwie, prawo własności gruntu nie ogranicza się tylko do jej powierzchni, lecz dotyczy także przestrzeni zarówno nad, jak i pod jej powierzchnią (art. 143 kodeksu cywilnego). Przy tym użytkowanie wieczyste dotyczy wyłącznie gruntu. Użytkownik wieczysty może zaś korzystać z nieruchomości w zakresie zbliżonym do prawa właściciela ograniczonym treścią umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste. Jak bowiem stanowi art. 233 kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
Istota korzystania, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, polega jednakże na wyłącznym (z wyłączeniem innych osób), nieskrępowanym korzystaniu przez tegoż użytkownika wieczystego, ograniczonym jedynie w powyższym zakresie wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i umowy. Nie chodzi więc o współkorzystanie ani też zezwalanie czy wreszcie nieprzeszkadzanie w korzystaniu przez podmiot publiczny - miasto, na co wskazywali skarżący. Okoliczność, że po 2013 r. miasto organizowało masowe imprezy na przedmiotowym terenie bez sprzeciwu skarżących nie świadczy o możliwości pogodzenia korzystania przez nich z tej nieruchomości z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania.
Przede wszystkim bowiem w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu chodzi o stan prawny gruntu. Nadto, przesłankę korzystania należy rozpatrywać w odniesieniu do osoby wnioskodawcy występującego z roszczeniem rewindykacyjnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu i możliwości jego osobistego korzystania z nieruchomości. Korzystanie musi być bowiem wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu - musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 3065/19 i orzecznictwo tam przywołane https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wreszcie, jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uwzględnienia skargi trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie wyroku powinno stanowić logiczną, zwartą całość, a jednocześnie powinno być syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem kwestii zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby poddawało się ono kontroli. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy zatem do czynienia w sytuacji, w której uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia, nie zaś poprawności przyjętych ocen i zastosowania prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co czyni ww. zarzut nietrafnym. W szczególności zaś Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym także do zarzutów skarżących. Sąd I instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.