Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 842/22 oddalił skargę J.J. i A.J. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 23 września 2022 r. nr NŚR-OR.7536.20.2021.KK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 23 września 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleśnickiego z 21 grudnia 2020 r. nr SN.6852.12.2020, alternatywnie o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 września 2022 r, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że nie rozszerzono przedmiotu postępowania na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy na etapie postępowania przed organem II instancji rozszerzono przedmiot postępowania administracyjnego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że rokowania mogą toczyć się w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, podczas gdy rokowania te powinny zakończyć się przed wszczęciem postępowania administracyjnego w wymienionym przedmiocie;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na obszarze obowiązywania którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość, dopuszcza na tej nieruchomości lokalizację lub modernizację inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na obszarze obowiązywania którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie dopuszcza takiej możliwości.
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, które było skutkiem przyjęcia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na obszarze obowiązywania którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość, dopuszcza na tej nieruchomości lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na obszarze obowiązywania którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie dopuszcza takiej możliwości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślono, że żądanie P. sp. z o.o. uznać należy za rozszerzenie wniosku na etapie postępowania odwoławczego, skutkujące koniecznością wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżących, warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest uprzednie jednoznaczne zakończenie rokowań wynikiem negatywnym, co w sprawie nie miało miejsca, a zgodnie z wyrażonym w piśmiennictwie stanowiskiem, bezskuteczność przeprowadzonych rokowań powinna być stwierdzona na piśmie, w formie protokołu podpisanego przez strony uczestniczące w rokowaniach, a w przypadku odmowy podpisania takiego protokołu przez podmiot, którego prawo ma być ograniczone, fakt ten powinien być stwierdzony w protokole. O okoliczności zakończenia rokowań wynikiem negatywnym nie może świadczyć nieobecność właścicieli działki na przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawie administracyjnej, gdyż rokowania powinny zakończyć się przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Potwierdza to także powoływane przez organ I instancji orzecznictwo.
Co więcej, w sprawie przesądzające znaczenie ma fakt, że jeżeli miejscowy plan przewiduje realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to winien określać granice terenów rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji. Regulacja § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a obowiązującej na terenie przedmiotowej nieruchomości Uchwały nr XX/ 133/12 Rady Gminy Oleśnica z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Bystre (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego, Dz. Urz. Woj. 2012.3025) jest postanowieniem zbyt ogólnym dla uznania go za podstawę dla ograniczenia sposobu korzystania ze znajdujących się na obszarze obowiązywania przywołanej normy planistycznej nieruchomości. Obowiązujący plan wprowadza regulacje jedynie dla już istniejącego gazociągu, co wprost wynika z przywołanej normy planistycznej, nie stanowi natomiast podstawy dla ograniczających prawo własności właścicieli objętych tym postanowieniem nieruchomości prac polegających na przebudowie lub budowie nowej gazowej sieci przesyłowej.
Ponadto skarżący podnieśli, że ujętej w planie obsługi obszaru objętego planem w zakresie infrastruktury technicznej w przedmiocie zaopatrzenia w gaz nie można rozumieć jako stanowiących podstawę dla poważnej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w postaci budowy (rozbudowy/przebudowy/modernizacji) przesyłowej sieci gazowej. Co więcej, załącznik graficzny do uchwały nie obejmuje nieruchomości skarżących jako terenu objętego symbolem G/1. Zdaniem skarżących, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza w prawidłowy sposób lokalizacji na ich nieruchomości lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci gazociągu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kwestia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest związana z problemem kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, dotyczy etapu subsumpcji, następczego względem wykładni przepisów i ustaleń faktycznych.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie jest on również adekwatnie postawiony. Organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia był zatem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie został objęty zarzutem skargi kasacyjnej. Organ odwoławczy jest w postępowaniu administracyjnym organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę i jest zobowiązany do jej ponownego rozpoznania co do istoty. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego jest sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy była kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części tej działki odcinak stalowego gazociągu o określonych parametrach. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji, sprawa była dwukrotnie rozpatrzona, zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie znajduje zatem potwierdzenia.
Żadna z okoliczności określających przedmiot postępowania nie została zmodyfikowana w taki sposób, aby uznać, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie była sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym zlecenie czynności dowodowych leży w uprawnieniu organu odwoławczego i jest uregulowane w art. 136 § 1 k.p.a., który także nie został objęty zarzutem skargi kasacyjnej. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego potwierdza natomiast realizację przez organ odwoławczy zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zarzuty naruszenia tych przepisów, i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie znajdują zatem potwierdzenia.
Drugą kwestią sporną jest spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań o dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Nie jest uzasadniony postawiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 1 i art. 80 k.p.a. "przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji". Po pierwsze, podstawą procesową wydanego wyroku był art. 151 p.p.s.a., uznając za wadliwe oddalenie skargi, należało stawiać zarzuty pod adresem tego przepisu i kwestionować jego zastosowanie. Co istotniejsze jednak, w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Sąd I instancji przyjął, że co do rokowań: "Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Przepis art. 124 ust. 3 u. g. n. nie wymaga zatem prowadzenia aby wykazać >. Rolą organu jest wyłączenie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Ustawa w żaden sposób nie ogranicza organu pod względem środków dowodowych służących wykazaniu spełnienia przesłanki braku zgody właściciela na zajęcie nieruchomości." Bez postawienia zrzutu błędnej wykładni nie da się podważać przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia art. 124 ust. 3 u.g.n., w tym co do formy zakończenia rokowań. Wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji nie da się kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Relacja ta jest odwrotna, ustalenia faktyczne są pochodną wykładni praw materialnego, przesłanki prawa materialnego wyznaczają bowiem zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.
Przy tak przyjętym rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. i przewidzianego w nim warunku poprzedzenia wniosku rokowaniami, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany materiał potwierdza brak zainteresowania skarżących w jakimkolwiek ugodowym załatwieniu sprawy. Skarżący kwestionują legalność już istniejącego na ich działce gazociągu i ich postawa potwierdza, że nie byli zainteresowani zawarciem porozumienia. Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że czynności i oświadczenia dokonane przez pełnomocników stron na etapie rokowań rodzą skutek bezpośrednio wobec samych stron, w tym skutek w postaci braku zgody co do zajęcia nieruchomości. Prawidłowo też uznał, że w propozycji przedstawionej skarżącym inwestor określił i zaproponował warunki uzyskania zgody na wykonanie prac oraz wskazał podstawowe parametry projektowanego gazociągu. Fiasko negocjacji wynikało przede wszystkim z braku konsensusu pomiędzy stronami co do wysokości wynagrodzenia za udostępnienie działki oraz uzależnienia wyrażenia zgody od uprzedniego uregulowania statusu prawnego istniejącego gazociągu.
Okoliczności te uzasadniały przyjęcie, że obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, a ich skutek, do chwili złożenia wniosku przez inwestora o wydanie decyzji, był negatywny. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a nie znajdują zatem potwierdzenia. Nie jest też uzasadnione stanowisko skargi kasacyjnej, że po wszczęciu postępowania, strony mają już zamkniętą drogę do podjęcia rokowań na nowo. Nawet jeśli rokowania dotychczasowe nie przyniosły efektu i inwestor wystąpił na drogę administracyjną, zgodnie z zasadą swobody umów, wznowienie rokowań nie jest wykluczone, zaś w przypadku ich powodzenia przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej i cofnięcia wniosku, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym.
Zarzutem procesowym postawionym w tym kontekście objęto art. 124 ust. 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie dotyczy warunku zgodności ograniczenia z planem miejscowym, lecz prowadzenia rokowań. Przepisy prawa materialnego, formułując przesłanki do zastosowania prawa materialnego, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje warunku zgodności inwestycji z planem miejscowym, zatem postawione w związku z nim zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów nie poddają się rzeczowej weryfikacji.
Wadliwe ustalenia faktyczne mogą dotyczyć okoliczności faktycznych, sfery faktów. Prawidłowo jednak w sprawie ustalono, że działka skarżących leży w jednostce planistycznej R 13 i R 28, adekwatnie do postanowień planu przyjęto, że dla tych jednostek przeznaczeniem podstawowym są tereny rolnicze, z dopuszczeniem lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. W sferze ustaleń faktycznych nie pominięto żadnego dowodu i właściwie ustalono stan faktyczny – lokalizację działki i postanowienia planu jej dotyczące.
Nie stanowi natomiast ustaleń faktycznych kwalifikacja prawna stanu faktycznego. Zgodność inwestycji z planem to kwestia kwalifikacji prawnej określonego zamierzenia inwestycyjnego. Należy przy tym zauważyć, że kwestionując zgodność zamierzenia z planem, zarzutem należało objąć przepisy planu miejscowego, który jest wszak aktem prawa powszechnie obowiązującego. Regulacje planu miejscowego rozstrzygają o przeznaczeniu planistycznym terenu, kwestionując ocenę zgodności inwestycji z planem należy wykazać wadliwą wykładnię tego aktu prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej przepisy planu miejscowego nie są bezpośrednio przedmiotem ani zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ani zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. stanowi, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym. Niewłaściwe zastosowanie tego przepis mogłoby mieć miejsce, gdyby mimo ustalenia braku zgodność inwestycji z planem, organ wydał pozytywną decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości lub w ogóle wymóg zgodności z planem pominął.
Tak się w sprawie jednak nie stało. Zwalczanie zaskarżonej decyzji i aprobującego stanowiska Sądu I instancji wymaga zatem w pierwszej kolejności podważenia przyjętego rozumienia przepisów prawa miejscowego, czyli postawienia zarzutu błędnej wykładni przepisów planu miejscowego. Nie da się tego zastąpić ani zarzutami wadliwych ustaleń faktycznych (kwalifikacja prawna nie jest kwestią ustaleń faktycznych), ani zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., skoro w drodze wykładni przepisów planu przyjęto, że dopuszcza on realizację gazociągu na działce skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołali przepisy planu: § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 11 ust. 2 pkt 4 lit. d, § 7 ust. 7, § 30 uchwały nr XX/133/12 Rady Gminy Oleśnica z 31 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 30 sierpnia 2012 r., poz. 3025). Jakkolwiek przepisy te nie zostały wprost wymienione w sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutach, podstawy do rozpatrzenia zgłoszonych w tym zakresie argumentów Naczelny Sąd Administracyjny upatruje w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Stanowisko Sądu I instancji co do zgodności inwestycji z powołanym planem jest prawidłowe.
Przepis § 30 planu nie ma dla sprawy rozstrzygającego znaczenia, albowiem systemowa lektura postanowień planu, który przewiduje lokalizację na terenie planu sieci uzbrojenia terenu i przebieg linii gazowych, w tym wysokiego ciśnienia, potwierdza stanowisko, że wyodrębnienie strefy G/1 o przeznaczeniu podstawowym "tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz" nie wyklucza zgodności przedmiotowej inwestycji z planem. Plan nie ogranicza realizacji sieci przesyłowych do terenów o oznaczeniu G/1.
W szczególności przepis § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały stanowi, że obowiązującymi ustaleniami planu są także oznaczenia graficzne rysunku planu, w tym linie sieci gazowej DN150, cieśn. PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów, w obrębie których obowiązują ograniczenia zgodnie z polskimi normami i pozostałymi przepisami odrębnymi. Linie te, obejmujące przebieg gazociągu i strefę ochronną, przebiegają przez działkę skarżących. Przebieg tej linii wraz ze strefą ochronną stanowi zatem obowiązujące ustalenie planu, bez konieczności wyznaczania odrębnej jednostki planistycznej. Konsekwencją tego, że linie te przebiegają przez tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym, jest regulacja § 11 ust. 2 pkt 4 lit. d planu miejscowego, który wprowadza dodatkowe ograniczenia w odniesieniu do tego obszaru. Jest to zatem teren poddany szczególnemu reżimowi, niezależnie od tego, że nie został wyznaczony jako odrębna jednostka planistyczna o przeznaczeniu podstawowym, związanym z przebiegiem gazociągu.
Działka skarżących leży w jednostkach planistycznych o symbolu R/13 i R/28, dotyczą jej zatem postanowienia § 26 planu miejscowego. Plan ten dopuszcza m. in lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrzne i podziemne), lokalizacja gazociągu nie jest zatem wykluczona. Jednocześnie lokalizację gazociągu przewidziano w granicach wytyczonego w planie przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko, że realizacja inwestycji i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, plan ten dla terenu wyznaczonego liniami dla przebiegu gazociągu przewiduje jego istnienie i wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.