Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1693/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Archidiecezji [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ), z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1647/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-10/2021/ICh (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Archidiecezji [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku Kapituły [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-10/2021/ICh, w przedmiocie umorzenia postępowania.

Decyzja Ministra z 8 kwietnia 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") decyzją z 19 grudnia 2003 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność nieruchomość gruntową położoną w W. [...], o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki nr [...] (pow. 1 015 m2) i nr [...] (pow. 3 644 m2), o łącznej wartości [...] zł na realizację zadań własnych gminy, jakim jest między innymi ochrona zdrowia, zgodnie ze sporządzonym protokołem zdawczo-odbiorczym z 23 października 2001 r.

Pismem z 12 stycznia 2021 r. Archidiecezja [...] (dalej: "Archidiecezja") wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody z 19 grudnia 2003 r. w zakresie stwierdzenia nabycia nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] i nr [...], obręb [...] położoną przy [...] w W. (poprzednie oznaczenie działek nr [...] i nr [...]). We wniosku zarzuciła organowi działanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich – poprzez zastosowanie tego przepisu w stosunku do majątku Kapituły [...] pomimo tego, że Kapituła jako osoba prawna Kościoła Rzymskokatolickiego w żaden sposób nie została zakwalifikowana przez przepisy wykonawcze jako niemiecka lub gdańska osoba prawna prawa prywatnego tracąca własność swojego majątku na ziemiach polskich; ewentualnie na niezastosowaniu art. 2 ust. 4 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. z uwagi na błędne uznanie, że Kapituła przed 1 września 1939 r. nie była niemiecką osobą prawa publicznego, w sytuacji (gdy) taki status Kapituły wynika wprost z brzmienia art. 137 ust. 5 Konstytucji niemieckiej z 11 sierpnia 1919 r.

Następnie Archidiecezja podniosła, że "Wojewoda nie miał prawa stwierdzić nabycia własności nieruchomości należącej do kościelnej osoby prawnej Kościoła Katolickiego w sytuacji, gdy nieruchomość w dniu komunalizacji (...) nie była własnością Skarbu Państwa. Wskazała także m.in., że we wniosku o wydanie decyzji w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) Prezydent [...] wskazywał na potrzebę realizacji zadań własnych Gminy na wnioskowanej nieruchomości, tj. prowadzenie przychodni zdrowia dla szkół wyższych. Przed wydaniem decyzji Wojewody z 19 grudnia 2003 r. działała tam Przychodnia Uniwersytetu [...], który posiadał prawo wieczystego użytkowania, które zbył potem na rzecz Gminy. Obecnie (jak wskazała Archidiecezja) nie ma tam Przychodni, nieruchomość została zbyta komercyjnie przez Gminę i znajduje się na niej komercyjny hotel.

Archidiecezja zarzuciła także organowi, że w przeciwieństwie do sąsiednich nieruchomości brak jest karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, gdzie – jako podstawa nabycia własności Skarbu Państwa – widniałby dekret z 8 marca 1946 r.

Pismem z 29 stycznia 2021 r. [...] Urząd Wojewódzki [...] w wyniku kwerendy przeprowadzonej w archiwum Urzędu przekazał Ministrowi kserokopię decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03, potwierdzoną za zgodność z oryginałem wraz z nieuwierzytelnionym materiałem dokumentacyjnym zgromadzonym w trakcie postępowania komunalizacyjnego przed Wojewodą.

Pismem z 19 kwietnia 2021 r., nr WNK-RK.6871.20.2021, Urząd Miejski [...] Departament Nieruchomości i Eksploatacji (w odpowiedzi na zapytanie Ministra) wyjaśnił, że decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 19 września 2007 r., nr 129/2007, orzeczono o dokonaniu zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków prowadzoną dla miasta [...] obręb [...] polegającej na wykreśleniu działek nr [...] i nr [...] obręb [...] i wpisaniu w to miejsce działki nr [...] o pow. 0,4659 ha położonej przy [...]. Następnie działka ta, na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 6 marca 2013 r., nr 103/2013, została podzielona na działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,4659 ha. Na mocy tej samej decyzji z działki oznaczonej nr [...] obręb [...] o pow. 0,2840 ha wydzielona została również działka nr [...] obręb [...] o pow. 0,0046 ha.

W związku z powyższym działkom oznaczonym nr [...] i nr [...] obręb [...] o łącznej pow. 0,4659 ha odpowiada aktualnie działka oznaczona nr [...] obręb [...] o pow. 0,0057 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i działka nr [...] obręb [...], o pow. 0,4602 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a nie jak wskazano we wniosku Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji działki oznaczone nr [...] i [...] obręb [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Urząd Miasta [...] wskazał ponadto, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] obręb [...] nie stanowią aktualnie przedmiotu własności Gminy [...].

W odniesieniu do ww. pisma Urzędu Miejskiego [...] z 19 kwietnia 2021 r. Archidiecezja w piśmie z 26 maja 2021 r. wskazała, że Wojewoda [...] w piśmie z 2 grudnia 2020 r., nr NRŚ-OR.1534,109.2020.KM, podał podstawowe informacje identyfikujące procedurę uwłaszczenia jak i odpowiednie parametry działki i jej oznaczenie. Nie podał natomiast, w przeciwieństwie do działek położonych przy [...], że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości był dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przedłożona informacja Wojewody [...] z 2 grudnia 2020 r. jak i analiza dokumentacji Archiwum Państwowego oraz zasobów archiwalnych Archidiecezji jednoznacznie wskazują, że sporna nieruchomość była po 1945 r. własnością Archidiecezji. Wnioskodawczyni podniosła, że ww. dekret nie miał zastosowania jako podstawa przejęcia nieruchomości przez Państwo, natomiast miał zastosowanie jako akt prawny potwierdzający własność polskich kościelnych osób prawnych dotyczący mienia nieruchomego niemieckich kościelnych osób prawa publicznego jakimi były osoby prawne Kościoła Katolickiego w Niemczech. Zatem przejęcie faktyczne nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w ocenie wnioskodawczyni, naruszało i nadal narusza obowiązujące prawo.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Archidiecezji [...] – powołaną na wstępie decyzją z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-10/2021/ICh – umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.

Organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust.1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], w której ujawnione były działki nr [...] i nr [...] położone w [...] przy [...], w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa.

Dodatkowo, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z [...] Rep [...] Nr [...], Gmina [...] nabyła od Uniwersytetu [...] prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność znajdującego się na gruncie budynku, w którym znajduje się Przychodnia [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów cywilnych oraz administracyjnych, Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji. Zwrócił uwagę na art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podnosząc, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego – w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (np. wyrok SN z 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12).

Organ stwierdził także, że ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946r. nr 13, poz. 87 ze zm.), nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1974/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1841/12).

W konsekwencji Minister wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że na dzień wydania spornej decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. w księdze wieczystej nr [...], w której ujawniono działki nr [...] i [...], wpis prawa własności widniał na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że Archidiecezja [...] nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że w dacie komunalizacji, jak również aktualnie, Archidiecezja posiadała tytuł prawny do działek oznaczonych dawniej nr [...] i nr [...] z obrębu [...], objętych decyzją Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.

Odnosząc się natomiast do dokumentacji przedłożonej przez Archidiecezję, Minister stwierdził, że dokumentem podważającym wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej na datę wydania decyzji przez Wojewodę nie jest protokół z posiedzenia odbytego w dniu 31 grudnia 1951 r. w rezydencji Ordynariusza w sprawie stosunku między Kurią i Kapitułą, wykaz nieruchomości na terenie [...] w W., mapa czy też dokumenty katastralne wskazane przez Archidiecezję. Również przesłane przy piśmie z 30 sierpnia 2021 r. kopie dokumentów, które w większości są powieleniem dokumentacji przesłanej przez Wojewodę [...] wraz z decyzją komunalizacyjną, nie stanowią - w ocenie Ministra - dokumentów potwierdzających tytuł prawny Archidiecezji do spornych nieruchomości. Organ podkreślił, że dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu istotne jest wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w dacie komunalizacji.

Skoro Archidiecezja [...] tego nie uczyniła, tym samym nie korzysta z przymiotu strony postępowania i nie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03.

Minister podkreślił, że w przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości po wszczęciu postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie.

Kapituła [...], działając w imieniu Archidiecezji [...], nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.

Powołaną na wstępie decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z 4 października 2021 r.

Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – na żądanie strony bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną danego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie – w niniejszym przypadku w dacie wydawania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.

W ocenie organu w zaskarżonej decyzji z 4 października 2021 r. w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Kapituła [...] wykazała się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działek nr [...] i nr [...]. Minister stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, iż decyzją komunalizacyjną objęto działki nr [...] i nr [...] obręb [...]. Działkom nr [...] i nr [...] obręb [...] odpowiadają aktualnie działki nr [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i działka nr [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Powyższe wynika z pisma Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2021 r.

Dalej organ wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], w której ujawnione były działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy ul. [...], w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Z aktu notarialnego z dnia [...] Rep [...] Nr [...] wynika, że Gmina [...] nabyła od Uniwersytetu [...] prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] położonych w W. przy ul. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność znajdującego się na gruncie budynku, w którym znajduje się Przychodnia [...].

Wobec powyższego Minister, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. Treść takiego wpisu, jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ podniósł także, że domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. czy w postępowaniu o zasiedzenie).

Tym samym przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.

W konsekwencji Minister podkreślił, że skoro w dacie komunalizacji działki nr [...] i nr [...] (zgodnie z wpisem w księdze wieczystej) stanowiły własność Skarbu Państwa – to wnioskodawczyni nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał ponownie, że domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.

W odniesieniu do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, Minister podniósł, że z zebranej dokumentacji wyraźnie wynika, iż na dzień wydania decyzji przez Wojewodę – jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości – ujawniony był Skarb Państwa, a nie Kapituła [...]. Minister podzielił stanowisko zawarte w decyzji z 4 października 2021 r., że z przedłożonych przez Kapitułę [...] dokumentów nie wynika, że przysługuje jej (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Fakt ten z kolei nie daje podstaw do przyznania Kapitule [...] legitymacji do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. nr RR.V.7722/G/155/5-6/03.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP wniosła Archidiecezja [...] (dalej też jako: "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 5 ust. 4 Przepisów Wprowadzających w związku z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (dalej: Dekret) przez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów,
3. b) art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2) Kpa przez próbę rozstrzygania w przedmiocie innym niż przedmiot sprawy, a w efekcie uchylanie się od załatwienia sprawy w zakresie własnych kompetencji;
4. 2) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.:
5. a) art. 80 w związku z art. 75 § 1 i 77 Kpa przez pominięcie w rozstrzygnięciu większości okoliczności faktycznych i rażące przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
6. b) art. 77 w związku z art. 7 Kpa przez brak uwzględnienia okoliczności i podstaw niewytworzenia karty inwentaryzacyjnej, która powinna być częścią decyzji uwłaszczeniowej a w efekcie błędną interpretację ustaleń faktycznych,
7. c) art. 80 Kpa w związku z art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez powołanie się na rękojmię wiary publicznej, podczas gdy rękojmia ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,
8. d) art. 107 § 3 w związku z art. 107 §1 pkt 6) i art. 7 Kpa przez brak wyjaśnienia, w jaki sposób zinterpretowano stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o przedłożony materiał dowodowy, a w efekcie brak wyczerpującego wykazania na jakiej podstawie podjęto rozstrzygnięcie.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:

1. – uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, wraz z orzeczeniem na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 3) Ppsa o wydaniu decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2023 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03 z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa z uwagi na integralny związek rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji z rozstrzygnięciem w decyzji Wojewody;
2. – orzeczenie o kosztach sądowych według przepisów odnośnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przede wszystkim skarżąca podkreśliła, że przejęcia nieruchomości dokonano na podstawie zmiany sposobu interpretacji przepisów Dekretu przez organy państwa na przełomie lat "50 i 60" (okólnik Ministra Spraw Wewnętrznych z 3 czerwca 1957 r. – uchwała Sądu Najwyższego z 19 grudnia 1959 r. sygn. I Co 42/59). Powyższe akty prawne nie stanowiły i nie mogły stanowić źródła prawa nawet w ówczesnym systemie prawnym.

Podniosła, że wskazała na szereg dokumentów oraz pism urzędowych, które obrazują w późniejszych latach dalsze działania ówczesnych organów po przejęciu posiadania nieruchomości. Stwierdziła również, że w W. było i jest wiedzą powszechną, iż przedmiotowa nieruchomość nie była od początku własnością Skarbu Państwa. Minister uznał się za niewłaściwy do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją, podnosząc że własność jest kategorią prawa cywilnego, a spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne. Organ nie zauważył jednak, że przedmiotem postępowania nie jest wiążące orzekanie o statusie nieruchomości, ale kontrola decyzji Wojewody pod kątem przesłanek nieważności. Zagadnieniem wstępnym jest ustalenie interesu prawnego strony, a więc dokonanie ustaleń faktycznych co do jej praw do nieruchomości – co jest niewątpliwie w zakresie jego kompetencji.

Skarżąca podkreśliła, że Minister nie zakwestionował przedłożonych przez nią dowodów, a tylko pominął w orzekaniu te elementy stanu faktycznego, które z nich wynikają. Nie przejawiał żadnej aktywności w postępowaniu, a w szczególności nie podjął działań w celu podważenia twierdzeń Skarżącej. W toku postępowania nie uznał za wskazane uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.

Archidiecezja podniosła, że z przedstawionych okoliczności oraz dowodów wynika, że do 1945 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Kapituła [...] działająca w niemieckim systemie prawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 Dekretu, jej majątek przeszedł z mocy prawa na własność odpowiedniej polskiej osoby prawnej. Była i jest nią nadal Kapituła [...], która zachowuje swoja ciągłość prawną oraz tożsamość od momentu jej powstania bez względu na zmieniające się w ciągu dziejów władztwo polityczne na terenie [...]. Fakt ten był bezspornie uznany zarówno ówcześnie, jak i dzisiaj, o czym świadczy ocena prawna dokonana w Protokole Ustaleń Komisji Wspólnej Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski z 2006 r., który dotyczy kościelnych osób prawnych jako odpowiednich polskich osób prawnych, które są uprawnione do wystąpienia z roszczeniami regulacyjnymi wynikającymi z błędnego zastosowania Dekretu z 8 marca 1946 r.

W ocenie Archidiecezji, zgromadzony materiał dowodowy i przepisy prawa jednoznacznie świadczą, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w szczególności na dzień uwłaszczenia. Właścicielem była Kapituła, która została pozbawiona w sposób nielegalny władztwa nad nieruchomością. Działania te miały charakter bezprawny i nie mogą być legalizowane przez późniejsze czynności administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 5 września 2022 r. Archidiecezja [...] przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał skargę Archidiecezji za zasadną oraz stwierdził, że stanowisko organów obu instancji zostało przyjęte przedwcześnie.

W pierwszej kolejności Sąd meriti zauważył, że jedynie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. została potwierdzona za zgodność z oryginałem, pozostała dokumentacja dotycząca tego postępowania, a pozyskana przez Ministra w wyniku kwerendy przeprowadzonej w archiwum Urzędu (pismo [...] Wojewódzkiego Urzędu [...] z 29 stycznia 2021 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03) – stanowi tylko nieuwierzytelnione kserokopie. Jest to o tyle istotne, gdyż na ich podstawie Minister ustalił stan faktyczny podlegający następnie ocenie prawnej. Po drugie Sąd dostrzegł, że organy obu instancji, powołując się na akt notarialny z [...], wywiodły (na datę komunalizacji) tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, wskazując na księgę wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...]. Tymczasem Sąd nie odnalazł żadnego dokumentu pochodzącego z sądu wieczystoksięgowego odnoszącego się do KW nr [...] prowadzonej dla komunalizowanych nieruchomości w dniu 19 grudnia 2003 r. A przecież na tę księgę wskazywał także sam Wojewoda w decyzji nr RR.V.7722/G/155/5-6/03.

Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z Sądu Rejonowego [...], jednakże jest ono opatrzone datą 13 października 1992 r. (nieodpłatne przekazanie miało zaś miejsce w grudniu 2003 r.), dotyczy działek przy [...] o nr [...] oraz nr [...] (odręcznie z boku nadpisano [...] i [...]) oraz jest nieuwierzytelnioną kserokopią. Ponadto z analizy aktu notarialnego z [...] wynika, że strony tego aktu wniosły o wpisanie w KW nr [...] Gminy [...] jako użytkownika wieczystego gruntu w granicach wskazanych działek nr [...] i [...] oraz właściciela przedmiotowego budynku na tym gruncie, przy ujawnieniu Skarbu Państwa. Czy wpis został skutecznie dokonany, to nie wynika z akt sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie oceny interesu prawnego wnioskodawcy inicjującego postępowanie nieważnościowe, rolą organów obu instancji było przeprowadzenie wyjaśnień w kierunku ustalenia, czy na datę komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe (Skarbu Państwa). W tym zakresie obowiązkiem Ministra było pozyskanie informacji co do stanu wpisów w księdze wieczystej nr [...] na datę komunalizacji i ocena w tym zakresie. Wprawdzie organ wskazał, że skomunalizowane działki nr [...] i nr [...] zmieniły numerację i uległy dalszym podziałom (podając aktualne numery ksiąg wieczystych), jednakże wskazać należy, że zmiana stanu ewidencyjnego miała miejsce dopiero w 2007 r. i w 2013 r., tj. w znacznym czasie po upływie komunalizacji (co wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z 19 kwietnia 2021 r.).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że organy prowadząc nierzetelnie postępowanie w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. – a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być bowiem poprzedzone zgromadzeniem uwierzytelnionego materiału dowodowego, a ocena powinna być dokonana na podstawie kompletnego materiału dokumentacyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W konsekwencji dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (z wyżej wymienionymi wskazaniami co do stanu prawnego mienia państwowego na dzień komunalizacji) i ocenie ustalonego stanu faktycznego, Minister zajmie stosowne stanowisko, uzasadniając je zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Minister zwróci także uwagę, że wnioskodawcą przedmiotowego postępowania jest Archidiecezja [...], tymczasem pisma procesowe w toku postępowania (np. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) składa Kapituła [...], wskazując, że działa w imieniu Archidiecezji. Kwestia ta także powinna być opisana przez Ministra.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi co do braku karty inwentaryzacyjnej skomunalizowanego mienia, Sąd meriti zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Natomiast komunalizacja – na podstawie art. 5 ust. 4 (tak jak w niniejszej sprawie) – dotyczy mienia innego niż wymienione w ust. 1-3.

Konstatując, Sąd meriti na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy (punkt drugi sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. I. naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), zwanego dalej "k.p.a." w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) oraz w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na Skarżącym nie ciążył ciężar dowodu w zakresie wykazania, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. nr RR.V.7722/G/155/5-6/03 przysługiwał mu tytuł prawo-rzeczowy do nieruchomości gruntowej położonej w. W. przy [...], dla której prowadzona była KW nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów, obrębu [...], jako działki o nr: [...] i [...], a jednocześnie, pomimo niewykazania tego tytułu prawnego przez Skarżącego, Minister SWiA, orzekający jako organ nadzoru w trybie art. 156 i nast. k.p.a. zobowiązany był z urzędu poszukiwać dowodów na przysługiwanie Skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości;
3. 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.), dalej "k.c.", poprzez niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że skoro w dniu 24 lipca 2001 r., przedmiotowy grunt znajdował się w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu [...], a usytuowany na tym gruncie budynek stanowił jego ([...]) własność, to tym samym musiał stanowić własność Skarbu Państwa (nie stanowił własności gminy [...]), a zatem nie mógł stanowić wówczas, jak również w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. nr RR.V.7722/G/155/5-6/03, własności innego niż Skarb Państwa podmiotu, w tym również Skarżącego, a w konsekwencji powyższego, Skarżący nie legitymował się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu;
4. 3) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie, pomimo że w sprawie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania;
5. 4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728, ze zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,
6. 5) art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie orzekały dwa różne organy administracji publicznej, a postępowanie było dwuinstancyjne, pomimo, że obie powołane na wstępie decyzje wydał ten sam organ, tj. Minister SWiA, w stosunku do którego nie ma organu wyższej instancji, a w konsekwencji powyższego pierwsza z uchylonych przez Sąd decyzji została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
7. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
8. 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że Minister SWiA przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie w sposób nierzetelny, ponieważ postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone na podstawie niekompletnego materiału dokumentacyjnego, składającego się w większości z kserokopii niepoświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów, pomimo, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a materiał dowodowy nie budził wątpliwości, był spójny i wystarczający do zakończenia postępowania;
9. 2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że dowodem w sprawie mogą być jedynie kopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem, dowodem takim nie mogą być natomiast niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, których autentyczność nie budzi wątpliwości i nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a ich autentyczność wynika z innych dowodów w sprawie;
10. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;
11. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister SWiA orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, uznała skargę za niezasadną oraz wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W pismach z 20 grudnia 2024 r. i 24 kwietnia 2026 r. skarżąca uzupełniła stanowisko w sprawie oraz przedstawiła dodatkowe dokumenty. W piśmie z 24 kwietnia 2026 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dowodów dotyczących statusu prawnego podmiotów kościelnych, własności podmiotów kościelnych w [...] oraz dotyczących przedmiotowej nieruchomości, na okoliczności podniesione w treści pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona zasadna.

Pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że przedmiotem sporu jest zasadność uznania przez Sąd I instancji, że Minister przedwcześnie uznał, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania nadzorczego. Należy również odnotować, że kasator zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania jedynie w przypadku dwóch zarzutów wiąże przepisy k.p.a. z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak należytej staranności kasatora przy konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej nie stanowi jednak przeszkody dla dokonania oceny tych zarzutów przez Sąd kasacyjny. Podobnie brak wyczerpującego uzasadnienia dla wszystkich stawianych zarzutów nie uniemożliwia oceny zasadności skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Minister zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr RR.V.7722/G/155/5-6/03, w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] i nr [...], obręb [...] położoną przy [...] w W. (poprzednie oznaczenie działek nr [...] i nr [...]). Minister stwierdził bowiem, że w księdze wieczystej nr [...], w której ujawnione były działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy [...], w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a przy tym brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżąca wykazała się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działek nr [...] i nr [...].

Minister wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie.

Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja o umorzeniu postępowania, to zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania. Jedną z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest stwierdzenie, że żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie mający interesu prawnego w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten dotyczy zarówno postępowań zwyczajnych, jak i postępowań nadzorczych.

Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zostało złożone przez osobę niebędącą stroną, to organ administracji publicznej wydaje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie takiego postanowienia jest dopuszczalne wówczas, gdy już na tym etapie brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Jeżeli natomiast stwierdzenie braku przymiotu strony u wnioskodawcy następuje w toku postępowania w wyniku gromadzenia dowodów, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy – organ nie wypowiada się co do meritum żądania wnioskodawcy.

W konsekwencji sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na to, że osoba żądająca wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony, ocenia zgodność z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, to jest prawidłowość oceny, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony. Sąd nie wypowiada się natomiast na temat prawidłowości decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie oceny interesu prawnego wnioskodawcy inicjującego postępowanie nieważnościowe, rolą organów obu instancji było przeprowadzenie wyjaśnień w kierunku ustalenia, czy na datę komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe (Skarbu Państwa). Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji jest błędne. Jeżeli bowiem nawet zostałoby ustalone, że nie było podstaw do uznania, że przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dacie komunalizacji, to nie jest to dowód na to, że prawo własności przedmiotowych działek przysługiwało w tym czasie Archidiecezji [...], a tym samym że Archidiecezja [...] posiada interes prawny w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2003 r.

W tym miejscu należy wskazać, że Archidiecezja [...] we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego zarzuciła organowi działanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich - poprzez zastosowanie tego przepisu w stosunku do majątku Kapituły [...] pomimo tego, że Kapituła jako osoba prawna Kościoła Rzymskokatolickiego w żaden sposób nie została zakwalifikowana przez przepisy wykonawcze jako niemiecka lub gdańska osoba prawna prawa prywatnego tracąca własność swojego majątku na ziemiach polskich; ewentualnie na niezastosowaniu art. 2 ust. 4 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. z uwagi na błędne uznanie, że Kapituła przed 1 września 1939 r. nie była niemiecką osobą prawa publicznego, w sytuacji (gdy) taki status Kapituły wynika wprost z brzmienia art. 137 ust. 5 Konstytucji niemieckiej z dnia 11 sierpnia 1919 r.

Należy przypomnieć, że art. 2 ust. 4 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. ma następujące brzmienie: "Majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 1 lit. c) przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych. W braku takich osób lub w razie zbiegu zainteresowań kilku osób prawnych uchwała Rady Ministrów oznaczy osobę prawną, na własność której ma przejść majątek."

Należy dodać, że ww. dekret nie przewidywał kompetencji organów administracji do wydawania decyzji potwierdzających lub odmawiających potwierdzenia przejścia prawa własności majątku, o którym mowa w art. 2 ust. 4 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Oznacza to niedopuszczalność rozstrzygania przez organy administracji, że określony składnik majątku niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego przeszedł lub nie przeszedł z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych.

Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną z 19 grudnia 2003 r. był zatem związany treścią wpisu w księdze wieczystej dotyczącego własności przedmiotowych działek. Obalenie wynikającego z wpisu w księdze wieczystej domniemania posiadania w dacie komunalizacji własności przedmiotowych działek przez Skarb Państwa nie jest wykluczone, jednakże nie może to nastąpić na drodze postępowania administracyjnego. Spory o własność są bowiem sprawami cywilnymi, co oznacza, że organy administracji mogą rozstrzygać spory o własność wyłącznie wówczas, gdy ustawodawca przyznał im tego rodzaju kompetencje. Jak jednak była mowa wcześniej, dekret z dnia 8 marca 1946 r. nie przyznaje organom tego rodzaju kompetencji.

Należy podkreślić, że niewykazanie przez Archidiecezję [...] posiadania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. stoi na przeszkodzie wypowiadaniu ocen co do prawidłowości decyzji komunalizacyjnej zarówno przez organ nadzoru, jak i przez sądy administracyjne. Formułowanie ocen w tym zakresie jest dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu, to jest strony (osoby posiadającej interes prawny w tej sprawie).

Sąd I instancji uznał natomiast za przedwczesne stanowisko organów obu instancji o zasadności umorzenia postępowania zarzucając Ministrowi, że obowiązkiem Ministra było pozyskanie informacji co do stanu wpisów w księdze wieczystej nr [...] na datę komunalizacji i ocena w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji Minister nie zgromadził uwierzytelnionego i kompletnego materiału dowodowego w tym zakresie.

Powyższe oczekiwania i zarzuty Sądu I instancji pod adresem Ministra nie mogą być jednak uznane za znajdujące oparcie w przepisach prawa i mogące w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowić przesłankę uwzględnienia skargi. Nie odnoszą się one do kwestii posiadania przez Archidiecezję [...] interesu prawnego w tej sprawie.

Sąd kasacyjny podziela ocenę Ministra, że Archidiecezja [...] nie przedstawiła dowodu na posiadanie własności przedmiotowych działek w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tych działek wskazuje na to, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej uważał się za właściciela tych działek. Rozbudowana argumentacja przedstawiona przez Archidiecezję [...] w odpowiedzi na skargę i w dalszych pismach procesowych oraz na rozprawie ma charakter historyczny, dotyczący w sposób generalny zagadnienia własności poniemieckiego mienia kościelnego, zwłaszcza na terenie Archidiecezji [...], jednakże Archidiecezja nie przedstawiła dowodu, że była właścicielem przedmiotowych działek w dacie wydania decyzji komunalizacyjnych. Oczekiwanie Archidiecezji, że taki dowód zostanie przedstawiony przez Ministra, nie jest zasadne. Ciężar dowodu, że osoba żądająca wszczęcia postępowania ma interes prawny w sprawie, spoczywa bowiem na tej osobie, a nie na organie.

Nie można zarzucać organowi, że zobowiązany był z urzędu poszukiwać dowodów na przysługiwanie wnioskodawcy interesu prawnego (w tej sprawie: dowodów na posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości), jeżeli sam wnioskodawca nie był w stanie przedstawić stosownych dowodów.

Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że Minister prowadząc nierzetelnie postępowanie w sprawie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia ww. przepisów przez Sąd I instancji. Wobec powyższego zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.