Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1639/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2018/22, po rozpoznaniu skargi O.F., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 9 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSR-7280-42/2022/GD, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lutego 2022 r., nr 239/2022, oraz zasądził od Ministra na rzecz O.F. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wnieśli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz O.F.

Minister, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniósł obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. postawiono następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., art. 1 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zabużańską", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
2. - w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela według stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, to jest tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro H.F. (właściciel nieruchomości według stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścił się na obecne terytorium RP i zmarł poza terytorium RP, to na skutek spadkobrania po nim jego następca prawny stał się po wybuchu wojny właścicielem przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do niego należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.;
3. - jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, iż właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiej, polegającej na przyjęciu, że zakres podmiotowy art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ma zastosowanie również wobec właścicieli pozostawionych na byłych terenach Polski nieruchomości, którzy nie spełnili wymogu przybycia (przesiedlenia) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski;
5. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 poprzez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów K.p.a. po stronie organów administracji nie miałyby miejsca gdyby Sąd zastosował prawidłową wykładnię prawa materialnego - art. 2 ustawy zabużańskiej;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. związku z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez jego niezastosowanie pomimo dokonania wykładni art. 2 tej ustawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie Minister w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi O.F. na decyzję Ministra z dnia 9 czerwca 2022 r. poprzez orzeczenie o jej oddaleniu. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie Minister przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

O.F., zaskarżając wyrok w części obejmującej punkt 1 jego sentencji (w zakresie w jakim uchylono decyzję Ministra z dnia 9 czerwca 2022 r. i decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lutego 2022 r.), podniosła obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w oparciu o twierdzenia sprzeczne z prawem i faktami, a więc wydanie rozstrzygnięcia nie opartego na prawie stanowionym, a to:
2. - twierdzenie, że w ustawie jest warunek przesiedlenia właściciela na terytorium Polski, podczas gdy warunku takiego nie ma,
3. - twierdzenie, że człowiek, który zamordowany został w Katyniu nie opuścił swojej nieruchomości,
4. - twierdzenie, że przesłanki prawa do rekompensaty odnoszące się do właściciela nieruchomości pozostawionej należy badać w odniesieniu do spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej,
5. - twierdzenie, że nie wykazano obywatelstwa polskiego właściciela, który był żołnierzem Wojska Polskiego,
6. - twierdzenie, że strona ma wykazać, iż nie nastąpiło zdarzenie (zbycie nieruchomości), podczas gdy przedmiotem dowodu jest fakt, a więc okoliczność która zaistniała, nie okoliczność, która miejsca nie miała;
7. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to decyzji wydanej w warunkach wprowadzenia przez organ administracji publicznej wymogów nieprzewidzianych prawem i odmowy udzielenia skarżącej prawa w oparciu o twierdzenia sprzeczne z prawem, a także poprzez przyjęcie, że okoliczności dotyczące właściciela nieruchomości pozostawionej należy badać w odniesieniu do spadkobiercy właściciela;
8. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na skutek zaprzeczenia przez sąd zasadzie równości wobec prawa, na skutek zignorowania faktu, że rekompensaty były wypłacane osobom nie przesiedlonym na obecne terytorium Polski, o czym Sąd wie;
9. 4. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy z 2005 r. w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na skutek wprowadzenia przez organy i Sąd warunku z ustawy niewynikającego, a to warunku repatriacji/przesiedlenia na obecne terytorium RP, jako warunku prawa do rekompensaty, podczas gdy warunku tego w ustawie nie ma i nigdy nie było;
10. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo uzasadnionej w sposób dowodzący, że organ nieudolnie poszukuje pretekstu do odmowy prawa gwarantowanego ustawą.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie – niewłaściwe zastosowanie:

1. 1. art. 7 Konstytucji RP zobowiązującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie wyroku, z uzasadnieniem nie opartym na prawie;
2. 2. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 -3 Konstytucji RP poprzez bezprawną ingerencję w sferę praw majątkowych podlegających dziedziczeniu w wyniku wydania wyroku, w oparciu o twierdzenia, że w ustawie są treści, których w niej nie ma, a to:
3. - warunek przesiedlenia,
4. - obowiązek badania przesłanek dla właściciela w odniesieniu do spadkobiercy właściciela,
5. - zobowiązanie skarżącej, która wykazała, że nieruchomość należała do jej poprzednika prawnego, by wykazała brak zdarzenia (by dowiodła, że nieruchomość nie została zbyta);
6. 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie zasady równego traktowania, a to wydanie wyroku opartego na tezie o konieczności przesiedlenia na obecne terytorium Polski, w sytuacji, w której innym osobom znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, prawo potwierdzano, zaś prawo nie uległo zmianie

W oparciu o postawione zarzuty O.F. - na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 188 P.p.s.a. – wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 jego sentencji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia 9 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lutego 2022 r. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie O.F. od Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie O.F. przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Ministra została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jednak treść podniesionych zarzutów dowodzi, że zasadniczym przedmiotem sporu jest to, czy warunkiem potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski w rozumieniu przepisów ustawy zabużańskiej jest konieczność przemieszczenia (powrotu) byłego właściciela nieruchomości położonej na "byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na terytorium "w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej". Przedmiotem sporu jest także to, czy właściciel nieruchomości pozostawionych to tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, czy także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem.

Pierwsza kwestia była już przedmiotem analizy w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 839/23.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestię (a jednocześnie będącą zagadnieniem spornym) stanowiło rozstrzygnięcie o możliwości realizacji prawa do tzw. rekompensaty zabużańskiej – za folwark [...], powiat [...], województwo wileńskie przez osobę, która: pozostawiła swoje mienie nieruchome poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, legitymowała się w dniu 1 września 1939 r. obywatelstwem polskim, miała też miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a majątek swój pozostawiła na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., będąc zmuszona opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Obiektywnie i faktycznie nie mógł powrócić na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, po tym jak w trakcie kampanii wrześniowej w 1939 r. trafił do sowieckiej niewoli, a następnie został zamordowany w Katyniu. Z tą chwilą – na skutek otwarcia spadku (bez względu na datę wydania orzeczenia polskiego sądu stwierdzającego datę zgonu H.F.) właścicielem nieruchomości zabużańskiej został syn H.F. – L.F., który zmarł w Polsce w 2021 roku, a w jego miejsce do postępowania w rozpoznawanej sprawie weszli – jako spadkobierczyni – skarżąca kasacyjnie O.F.

W związku z treścią poprzednio regulującej tę problematykę ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) nie znajdował oparcia pogląd, wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, uzupełniającego poprzednie unormowania zabużańskie (uchwały SN: z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97), w których Sąd Najwyższy podkreślał, że krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu "zabużańskiego" nie powinien być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. Kresów Wschodnich. W tego rodzaju sytuacjach muszą być bowiem brane pod uwagę także kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach, w jakich się owe poszczególne osoby znalazły.

Tymczasem ustawa z 2003 r. zawierała węższy katalog osób uprawnionych do uzyskania rzeczonego ekwiwalentu, ograniczając go wyłącznie do osób, które pozostawiły nieruchomości poza granicami Państwa Polskiego, za które miały otrzymać świadczenia przewidziane jedynie w zamkniętym katalogu umów i układów (tzw. układów republikańskich). W okresie jednak obowiązywania ustawy z 2003 r. został w dniu 22 czerwca 2004 r. wydany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrok w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96), z którego treści wynikało, że zasada praworządności, leżąca u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz zasada legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji wymagają od Państwa Polskiego nie tylko w przewidywalny i konsekwentny sposób poszanowania i stosowania, ale i zapewnienia, prawnych i praktycznych warunków ich realizacji.

W konsekwencji więc polskie władze zostały zobowiązane do usunięcia istniejącej niezgodności pomiędzy literą prawa a praktyką obecną w Państwie, a która utrudniała skuteczne wykonywanie prawa własności skarżącego w tej sprawie. Ponadto, w związku ze stwierdzeniem, że ustawa z 2003 r. wyłączyła spod jej obowiązywania niektórych Zabużan, co naruszało wspomniany przepis art. 1 Protokołu Nr 1 (sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. – Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3,5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), Trybunał podkreślił, iż imperatyw utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, wpisane w zasadę praworządności, wymaga, by władze eliminowały dysfunkcyjne przepisy z systemu prawnego i naprawiały pozaprawne praktyki.

W tych warunkach doszło zatem do uchwalenia przez polskiego prawodawcę nowej ustawy, regulującej kwestię roszczeń zabużańskich, to jest ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich (układów zawartych pomiędzy PKWN a Rządami: B.S.R.R., U.S.R.R., L.S.R. R.) oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR. Stosownie zaś do treści ust. 1a tegoż artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.

Poza tym art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej wprowadza także zasadę, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie. Unormowanie zawarte w art. 2 omawianej ustawy określa natomiast przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

1. 2) posiada obywatelstwo polskie.

Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują. Wprawdzie bowiem w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiej stanowi, iż do wniosku o uzyskanie prawa do rekompensaty dołączyć należy dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy (względnie spadkodawcy), ale przepis ten ustanawia jednak tylko pewne wymagania formalne dotyczące samego wniosku, a nie określa materialnych przesłanek uzyskania wnioskowanego prawa. Przesłanki te bowiem zostały – jak wyżej wskazano - wyczerpująco określone w art. 1 i 2 omawianej ustawy. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy zabużańskiej, a która – co istotne - jest ustawą szczególną i w związku z tym musi być interpretowana w sposób precyzyjny i ścisły, nie wymagają więc spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego.

Omawiane przepisy ustawy zabużańskiej są jasne i nie wymagają dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych łącznie z wykorzystywaniem wykładni celowościowej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażanego w niektórych orzeczeniach, dotyczących problematyki mienia zabużańskiego a w których odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej uzasadniano nie tyle brzmieniem właściwych przepisów a ich wykładnią, nawiązującą do celu regulacji prawnej związanej z mienie zabużańskim, upatrując go jednocześnie jedynie w jego pierwotnym, socjalnym celu. Tymczasem tego rodzaju cel mógł mieć oczywiście swoje uzasadnienie, ale w okresie następującym bezpośrednio po zakończeniu II Wojny Światowej a zatem w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie. Wprowadzenie zaś w ustawie z 2005 r. nowej instytucji, jaką stanowiła rekompensata w postaci świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy zabużańskiej) a także fakt, że rozstrzyganie o prawach do tej rekompensaty następuje aktualnie w trzeciej dekadzie XXI wieku, skłania raczej ku poglądowi, że omawiane świadczenie obecnie ma zdecydowanie bardziej charakter odszkodowawczy niż ów socjalny.

Zauważyć też wypada, że omawiana ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195) a która weszła w życie z dniem 27 lutego 2014 r. i aktualna treść art. 2 pkt w 2 omawianej ustawy zawiera in fine sformułowanie (cyt.): "lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić". Oznacza to zaś, że prawo do rekompensaty przysługuje nie tylko, gdy uprawniony do nieruchomości ją opuścił z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy, ale i z tych samych przyczyn nie mógł do tej nieruchomości powrócić.

W ocenie składu orzekającego, wprowadzenie do ustawy owego, nowego brzmienia art. 2 pkt 2, korzystnego dla osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty zabużańskiej, potwierdza zaś wolę ustawodawcy by w ten sposób bardziej poszerzyć (niż zawęzić) krąg osób uprawnionych do świadczeń zabużańskich. Z tego więc także powodu brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykładania przepisów ustawy zabużańskiej w sposób zawężający przewidziane nią uprawnienia.

Odnosząc się do drugiej z kwestii spornych wyeksponowanych w skardze kasacyjnej Ministra, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że właściciel nieruchomości pozostawionych jest to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, ale także osoba, która nabyła takie nieruchomości (majątek) po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem. W szczególności osobą tą jest spadkobierca właściciela nieruchomości, gdy spadek został otwarty na skutek śmierci tego właściciela po dniu 1 września 1939 r. a przed pozostawieniem nieruchomości (składników majątkowych) w okolicznościach określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej.

Wprawdzie przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagają, by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach opuszczający je byli ich właścicielami, o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13, CBOSA), to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który co najmniej w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością, względnie po tej dacie (a przed pozostawieniem) był przez niego na własność nabyty. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 ustawy zabużańskiej, to jest z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest uprawnienie, to jest pozostawienia nieruchomości w okolicznościach określonych w art. 1 powołanej ustawy.

W konsekwencji nieuprawnione jest też utożsamianie właściciela nabytego na Kresach Wschodnich mienia przed jego opuszczeniem, w okolicznościach wskazanych w art. 1 ustawy zabużańskiej, ze spadkobiercą byłego właściciela w rozumieniu art. 3 ust. 2 tej ustawy. Ten, kto nabył (w tym przypadku w drodze spadku) mienie po osobie, która była właścicielem w dniu 1 września 1939 r. i pozostawił je w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 1 ustawy zabużańskiej), nie jest spadkobiercą byłego właściciela, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, ale jest właścicielem mienia, w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Musi spełniać tylko pozostałe wymogi z tego ostatniego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1144/22, CBOSA).

Również w odniesieniu do tej osoby warunkiem potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione mienie nie jest późniejsze przemieszczenie (przesiedlenie, repatriacja) na tereny Polski w jej powojennych granicach, chociaż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy to nastąpiło, gdyż syn H.F. – L.F. zamieszkiwał na terenie Polski w jej powojennych granicach, gdzie zmarł w 2021 r.

Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty podniesione w punktach petitum skargi kasacyjnej Ministra.

Przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że repatriacja (przesiedlenie) na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściciela pozostawionej nieruchomości w okolicznościach przewidzianych w art. 1 ustawy zabużańskiej nie stanowi ustawowej przesłanki uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty za tak pozostawione mienie oznacza, że częściowo zasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej O.F. Jak wyżej wskazano, orzekające w sprawie organy administracji oraz częściowo Sąd I instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ustawy zabużańskiej. Stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny błąd w wykładni tych przepisów oznaczał naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było to jednak naruszenie prawa w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące koniecznością stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego skutkowało uchyleniem w całości przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W związku z tym wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu (co do sposobu rozstrzygnięcia) mimo częściowo błędnego, niepełnego i lakonicznego uzasadnienia.

Jedynie z tego zatem względu skarga kasacyjna O.F. została oddalona. Niemniej przedstawiona wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna zastępuje ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i posiada moc wiążącą na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Dlatego też orzekające w sprawie organy rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy zabużańskiej

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie 184 P.p.s.a.