Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 779/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skarg E.M., D.S. i P.S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 24 czerwca 2022 r. nr WSPN.IV.7581.63.2022.AN w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargi.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając m.in. na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z 21 lutego 2022 r., odmawiającą E.M., D.S. i P.S. zwrotu udziałów w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr A o powierzchni 0,0378 ha i nr B o powierzchni 0,1034 ha, obręb [...], stanowiące własność Gminy [...].
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek P.S. z 2 lutego 2016 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działki nr A i B, złożony z powołaniem się na niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Do wniosku przyłączyły się następnie D.S. i E.M. W toku postępowania żądanie zostało sprecyzowane i objęło działki nr C i D, powstałe w wyniku późniejszych zmian geodezyjnych. Wnioskodawcy wykazali następstwo prawne po A.S. i J.S., będących właścicielami nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia.
Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 września 1967 r., wydanym na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Z dokumentacji lokalizacyjnej, w szczególności z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z 12 stycznia 1960 r. wraz z planem sytuacyjnym, organy wywiodły, że nieruchomość znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...].
Pierwszą decyzją z 18 maja 2020 r. Starosta N. odmówił zwrotu nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 9 listopada 2020 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta N. decyzją z 21 lutego 2022 r. ponownie odmówił zwrotu udziałów w działkach nr C i D. Organ ustalił między innymi, że działka nr C bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego wielorodzinnego i jest częściowo wykorzystywana jako teren zielony oraz ogród, natomiast działka nr D pozostaje niezabudowana i jest porośnięta drzewami. Ustalono również, że teren obu działek wykorzystywany jest komunikacyjnie przez mieszkańców osiedla, a ponadto przebiegają przez niego elementy sieci wodociągowej i gazowej. Sieć wodociągowa została wykonana w 1966r. na zlecenie Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Mieszkaniowych, natomiast sieć gazowa została zrealizowana w 1992 r. w ramach inwestycji dotyczącej osiedla [...].
W ocenie organu I instancji ustalone sposoby zagospodarowania nieruchomości wskazywały, że została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, rozumianym jako budowa osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną dla jego funkcjonowania infrastrukturą.
Odwołania od tej decyzji wnieśli E.M., D.S. i P.S., kwestionując przede wszystkim prawidłowość ustalenia, że sporne działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Wskazywali, że działki nie zostały zabudowane, zakres ich uzbrojenia jest niewielki, a wykorzystywanie części terenu jako ogródka lub nieformalnego ciągu komunikacyjnego nie może być utożsamiane z realizacją celu wywłaszczenia.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 24 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], a pojęcie to obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również urządzenia i infrastrukturę służące mieszkańcom, w szczególności ciągi komunikacyjne, tereny zielone oraz sieci infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja dotycząca sieci wodociągowej i gazowej, potwierdzał wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.
Skargi na tę decyzję wnieśli E.M., D.S. i P.S., domagając się jej uchylenia. Zarzucili organom przede wszystkim wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nieprawidłowe przyjęcie, że niezabudowane działki, na których znajdują się tereny zielone, nieformalny ogródek i fragmenty infrastruktury podziemnej, zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Wskazywali również, że zamiar sprzedaży nieruchomości przez Gminę [...] świadczy o jej zbędności na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia.
Sprawy wszczęte poszczególnymi skargami, zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Bd 779/22, II SA/Bd 780/22 oraz II SA/Bd 781/22, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone dalej pod sygn. akt II SA/Bd 779/22.
Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podzielił zasadnicze ustalenia i ocenę prawną organów. Wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Sąd I instancji przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał ustalić zarówno cel wywłaszczenia, jak i jego realizację. Zdaniem WSA przy interpretacji celu wywłaszczenia dokonanego w 1967 r. należało uwzględnić realia prawne i urbanistyczne okresu, w którym następowało wywłaszczenie. Pomimo braku w aktach decyzji z 5 listopada 1959 r. zatwierdzającej plan budowy osiedla, zaświadczenie lokalizacji szczegółowej z 12 stycznia 1960 r. wraz z załączonym planem sytuacyjnym pozwalało, w ocenie Sądu, przyjąć, że sporne działki znajdowały się w granicach inwestycji obejmującej budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...].
WSA wskazał ponadto, że realizacja celu polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego nie wymaga zabudowania każdej wywłaszczonej działki budynkiem mieszkalnym. Osiedle stanowi bowiem funkcjonalną całość obejmującą, poza budynkami mieszkalnymi, również infrastrukturę techniczną, komunikacyjną, tereny zielone i przestrzenie służące mieszkańcom. Za istotne Sąd uznał przy tym zarówno położenie spornych działek w obrębie terenu osiedla i ich wykorzystywanie jako terenów zielonych i komunikacyjnych, jak i przebiegające przez nie elementy sieci wodociągowej oraz gazowej, związane funkcjonalnie z obsługą osiedla.
Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżących, że znaczenie dla sprawy ma możliwość późniejszej sprzedaży nieruchomości przez Gminę [...]. Uznał, że jeżeli cel wywłaszczenia został uprzednio zrealizowany, późniejsza zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości lub zamiar rozporządzenia nią nie powodują ponownego powstania roszczenia o zwrot.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.S., zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na działkach nr C i D został zrealizowany cel wywłaszczenia, pomimo że – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie powstały na nich elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego przy ul. [...].
W ramach tej samej podstawy kasacyjnej zarzucono ponadto błędne ustalenie samego celu wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie kwestionował możliwość oparcia ustaleń w tym zakresie na decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 5 listopada 1959 r., której brak było w aktach administracyjnych, oraz na zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej z 12 stycznia 1960 r. Podnosił, że dokumenty te zostały wydane na podstawie przepisów, które przed datą wywłaszczenia utraciły moc, a późniejsze akty planistyczne miały zmienić stan prawny i planistyczny przedmiotowego terenu.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji, w jego ocenie, błędnych ustaleń faktycznych organów oraz niepełnej i powierzchownej oceny materiału dowodowego. W szczególności wskazywał, że organy i Sąd przyjęły istnienie i realizację osiedla "[...]", nie badając w wystarczającym stopniu, czy osiedle w kształcie odpowiadającym dokumentacji, na której oparto ustalenia, rzeczywiście zostało zrealizowane.
Zarzucił również naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., wskazując na wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono nadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrując go w sporządzeniu, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienia niepozwalającego na pełne odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji. Zarzut ten powiązano w szczególności z oceną znaczenia istniejącego na nieruchomości ogródka i ciągu komunikacyjnego, przebiegu sieci wodociągowej i gazowej oraz podstaw prawnych i dokumentów przyjętych dla ustalenia celu wywłaszczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty P.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego ocenie podlegały zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), jak i naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty procesowe. Ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego może bowiem nastąpić dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób niewadliwy.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie są zasadne.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaakceptował ustaleń organów administracji w sposób bezkrytyczny ani też nie przyjął a priori, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, w szczególności orzeczenia wywłaszczeniowego z 7 września 1967 r., dokumentacji lokalizacyjnej wraz z planem sytuacyjnym, dokumentów dotyczących przebiegu sieci infrastruktury technicznej, dokumentacji geodezyjnej, materiału fotograficznego oraz ustaleń dotyczących aktualnego sposobu zagospodarowania działek nr C i D. Na podstawie tych dowodów organy, a następnie Sąd I instancji, przyjęły, że nieruchomość znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego na realizację osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...] oraz została funkcjonalnie włączona w obszar tej inwestycji.
Ustalenia te nie zostały oparte na jednym dokumencie, lecz na całokształcie zgromadzonej dokumentacji, której poszczególne elementy tworzyły spójny obraz przeznaczenia i późniejszego sposobu wykorzystania nieruchomości.
Nie można w szczególności podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie zbadał, czy osiedle "[...]" rzeczywiście powstało. W istocie argumentacja skargi kasacyjnej nadmierne znaczenie przypisuje nazwie osiedla, podczas gdy z punktu widzenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. rozstrzygające znaczenie ma to, czy zrealizowano inwestycję mieszkaniową stanowiącą cel wywłaszczenia i czy sporna nieruchomość została z tą inwestycją funkcjonalnie związana.
Nie jest zatem konieczne ustalenie, że powstała jednostka przestrzenna nosząca formalnie lub administracyjnie nazwę "osiedle [...]". Istotne jest ustalenie, że na terenie objętym dokumentacją stanowiącą podstawę procesu wywłaszczeniowego zrealizowano zespół zabudowy mieszkaniowej wraz z elementami służącymi jego funkcjonowaniu. Właśnie takie ustalenie zostało poczynione przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Trafnie WSA zwrócił uwagę, że przy rekonstrukcji celu wywłaszczenia dokonanego w 1967 r. nie można abstrahować od standardów prawnych, urbanistycznych i inwestycyjnych obowiązujących w okresie, w którym wywłaszczenie nastąpiło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że chociaż cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, nie oznacza to wykładni zawężającej, pomijającej charakter inwestycji oraz realia okresu, w którym była ona realizowana. Dotyczy to zwłaszcza inwestycji wieloetapowych i obejmujących znaczny obszar, takich jak budowa osiedla mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16).
Nie zasługuje również na uwzględnienie argument, według którego dokumenty lokalizacyjne pochodzące z 1959 i 1960 r. nie mogły zostać wykorzystane do ustalenia celu wywłaszczenia z tego względu, że przepisy, na podstawie których zostały wydane, następnie utraciły moc, a w późniejszym okresie uchwalono kolejne akty planistyczne.
Argumentacja ta pomija zasadnicze rozróżnienie pomiędzy obowiązywaniem aktu jako podstawy kształtowania sytuacji prawnej na przyszłość a jego znaczeniem dowodowym dla ustalenia zdarzeń i zamierzeń inwestycyjnych z przeszłości.
W postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokumenty lokalizacyjne nie były stosowane przez organy ani przez Sąd I instancji jako nadal obowiązujące akty stanowiące aktualną podstawę zagospodarowania przestrzennego. Stanowiły one materiał dowodowy pozwalający odtworzyć zakres inwestycji, dla której kilkadziesiąt lat wcześniej wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe.
Utrata mocy aktu prawnego, na podstawie którego wydano określony dokument, nie powoduje sama przez się, że dokument ten przestaje istnieć jako dowód określonego zdarzenia historycznego. Podobnie późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie przekreśla możliwości posłużenia się wcześniejszą dokumentacją dla ustalenia, jaki był cel postępowania inwestycyjnego i wywłaszczeniowego prowadzonego w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu.
Co więcej, określenie celu wywłaszczenia nie zostało oparte wyłącznie na zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej z 12 stycznia 1960 r. Z samego orzeczenia o wywłaszczeniu z 7 września 1967 r. wynikało, że nieruchomość została uznana za niezbędną na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Dokumentacja lokalizacyjna wraz z planem sytuacyjnym służyła zatem przede wszystkim przestrzennemu i funkcjonalnemu skonkretyzowaniu celu wskazanego już w samym akcie wywłaszczeniowym.
Z tego względu brak w aktach decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 5 listopada 1959 r. nie uniemożliwiał ustalenia celu wywłaszczenia. Sąd I instancji dostrzegł brak tego dokumentu i wprost odniósł się do tej okoliczności. Nie uczynił jednak nieistniejącego w aktach dokumentu samodzielną podstawą ustaleń faktycznych, lecz oparł się na pozostałych dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych, w tym przede wszystkim na orzeczeniu wywłaszczeniowym oraz zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej wraz z planem sytuacyjnym.
Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że kontrola legalności decyzji administracyjnych została dokonana na podstawie dokumentu, którego treści Sąd nie znał.
Nietrafny jest także zarzut odnoszący się do sposobu zagospodarowania działek nr C i D. Skarżący kasacyjnie wychodzi z założenia, że skoro na nieruchomościach tych nie wzniesiono budynków mieszkalnych ani innych trwałych obiektów kubaturowych, to nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Takie rozumienie pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" jest zbyt wąskie.
Osiedle mieszkaniowe jest inwestycją złożoną. Obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz także przestrzeń i urządzenia niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania całego zespołu zabudowy: infrastrukturę techniczną, komunikację wewnętrzną, ciągi piesze, parkingi, tereny zielone, miejsca wypoczynku oraz inne przestrzenie pozostające w funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową. W orzecznictwie NSA przyjmuje się konsekwentnie, że rezygnacja z realizacji konkretnego pierwotnie przewidzianego elementu osiedla na rzecz innego elementu służącego jego mieszkańcom może stanowić dopuszczalną modyfikację sposobu realizacji celu wywłaszczenia, a nie zmianę tego celu. Stanowisko takie wyrażono między innymi w wyroku NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 788/21.
Z tego względu sam fakt niezabudowania działek nr [...] i [...] nie może być utożsamiany z ich zbędnością na cel wywłaszczenia.
Z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że działka nr C bezpośrednio przylega do ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś działki pozostają przestrzennie związane z zabudową osiedlową. Teren ten pełni funkcje zieleni międzybudynkowej oraz jest wykorzystywany przez mieszkańców do przemieszczania się. Ponadto przez nieruchomości przebiegają elementy infrastruktury technicznej związanej z obsługą obszaru mieszkaniowego.
W tym kontekście zarzut dotyczący "samowolnie posadowionego ogródka" nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Przedmiotem postępowania nie było bowiem rozstrzygnięcie o legalności urządzenia ogródka ani udzielenie ochrony prawnej osobom korzystającym z tej części nieruchomości. Fakt wykorzystywania części gruntu jako ogródka został potraktowany jedynie jako jedna z okoliczności obrazujących rzeczywisty sposób funkcjonowania przestrzeni położonej pomiędzy budynkami mieszkalnymi.
Dla zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. nie jest decydujące to, czy każda forma faktycznego korzystania z terenu osiedlowego została poprzedzona zawarciem umowy, uzyskaniem zezwolenia lub innym formalnym działaniem właściciela nieruchomości. Rozstrzygające jest ustalenie funkcjonalnego związku nieruchomości z celem, dla którego dokonano wywłaszczenia.
Także wykorzystywanie terenu jako ciągu pieszego nie musiało przybrać postaci urządzonego chodnika, aby mogło zostać uwzględnione przy ocenie funkcji nieruchomości. Sposób urządzenia przestrzeni osiedlowej, zwłaszcza osiedli realizowanych w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku, nie może być oceniany wyłącznie według współczesnych standardów zagospodarowania przestrzeni wspólnych.
Niezależnie od powyższego zarówno istnienie ogródka, jak i możliwość przemieszczania się mieszkańców przez sporny teren miały w rozumowaniu Sądu I instancji znaczenie uzupełniające. Ustalenia o realizacji celu wywłaszczenia nie zostały oparte wyłącznie na tych okolicznościach.
Nie jest zasadny również zarzut dotyczący przebiegu sieci wodociągowej i gazowej.
Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynikało, że przez teren nieruchomości przebiegają elementy sieci wodociągowej oraz gazowej, a infrastruktura ta związana była z obsługą osiedla. Sąd I instancji wskazał dokumenty stanowiące podstawę tego ustalenia, w tym pisma właściwych gestorów sieci.
Okoliczność, że odcinek infrastruktury wodociągowej został wykonany w 1966r., a więc jeszcze przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z 7 września 1967 r., nie prowadzi do wniosku, jaki wyprowadza z niej skarżący kasacyjnie.
Po pierwsze, okoliczność ta potwierdza, że inwestycja obejmująca budowę osiedla znajdowała się już wówczas w fazie realizacji i że sporny teren pozostawał funkcjonalnie związany z przedsięwzięciem mieszkaniowym. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie służy natomiast badaniu legalności poszczególnych czynności inwestycyjnych podejmowanych przed formalnym zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego.
Po drugie, Sąd I instancji nie przyjął, że sam fakt wykonania w 1966 r. odcinka wodociągu stanowił jedyną i wystarczającą podstawę odmowy zwrotu. Był to jeden z elementów całokształtu okoliczności świadczących o przeznaczeniu i funkcjonalnym wykorzystaniu terenu.
Podobnie należy ocenić sieć gazową wykonaną w 1992 r. Z materiału sprawy wynikało, że została ona zrealizowana jako część przedsięwzięcia obejmującego sieć gazową wraz z przyłączami na osiedlu [...]. Stanowiło to dodatkowe potwierdzenie, że nieruchomość funkcjonowała jako część obszaru obsługującego istniejącą zabudowę mieszkaniową.
W tym zakresie znaczenie ma również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim prowadziłby do uznania za zbędną nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., jeżeli przed złożeniem wniosku o zwrot, a zarazem nie później niż przed 22 września 2004 r., cel wywłaszczenia został już zrealizowany. Trybunał wskazał wprost, że takie nieruchomości nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie dziesięciu lat od wywłaszczenia.
Rozpoznawana sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w 1967 r., zaś wszystkie elementy zagospodarowania i infrastruktury, na których organy oparły ocenę realizacji celu wywłaszczenia, powstały przed 22 września 2004 r. Nie sposób zatem skutecznie wywodzić prawa do zwrotu wyłącznie z tego, że określony element infrastruktury technicznej został wykonany po upływie pewnego czasu od daty wywłaszczenia.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące art. 134 § 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Art. 3 p.p.s.a. określa zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpoznania sprawy przez sąd wojewódzki. Naruszenia tych regulacji skarżący kasacyjnie upatruje zasadniczo w tym, że WSA nie podzielił jego oceny prawnej i faktycznej sprawy oraz nie uchylił decyzji administracyjnych. Taka argumentacja nie wykazuje naruszenia wskazanych przepisów. Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji w granicach sprawy, zbadał prawidłowość ustalenia celu wywłaszczenia, sposób wykorzystania nieruchomości, znaczenie infrastruktury technicznej i terenów niezabudowanych oraz odniósł te ustalenia do przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. To, że wynik tej kontroli był odmienny od oczekiwanego przez skarżącego, nie oznacza wadliwego wykonania funkcji kontrolnej sądu administracyjnego.
Nie można również skutecznie zarzucać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyłącznie z tego powodu, że Sąd nie zastosował tego przepisu i nie uchylił decyzji. Przepis ten określa skutek stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Skoro WSA trafnie uznał, że do takiego naruszenia nie doszło, nie zachodziła podstawa jego zastosowania.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w tym przepisie i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, uznając, że organy prawidłowo odmówiły zwrotu nieruchomości.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia można odtworzyć tok rozumowania Sądu zarówno w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, jak i jego realizacji. Sąd wyjaśnił znaczenie dokumentacji lokalizacyjnej, odniósł się do braku decyzji z 5 listopada 1959 r., wskazał, dlaczego niezabudowanie działek nie przesądza o ich zbędności, oraz przedstawił argumentację dotyczącą terenów zielonych, komunikacji pieszej i infrastruktury podziemnej.
Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela dokonanej przez WSA oceny tych faktów i dowodów, nie czyni uzasadnienia niespójnym ani niepełnym w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny przede wszystkim wówczas, gdy wadliwość uzasadnienia uniemożliwia poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Wobec nieskuteczności zarzutów procesowych nie było podstaw do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Na tle tych ustaleń bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zasadnicze znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia i skonfrontowanie go z rzeczywistym sposobem wykorzystania nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie z orzeczenia wywłaszczeniowego wynikało, że nieruchomość została przejęta na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Cel ten został skonkretyzowany w oparciu o dokumentację poprzedzającą wywłaszczenie. Z planu sytuacyjnego wynikało przy tym, że sporne nieruchomości znajdowały się w granicach terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji.
Nie można zaakceptować poglądu skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym realizacja celu wywłaszczenia mogłaby zostać stwierdzona tylko wówczas, gdy na działkach nr [...] i [...] wzniesiono konkretny budynek lub inne urządzenie wskazane już w chwili wywłaszczenia.
Przy celu określonym jako budowa osiedla mieszkaniowego ocena nie może być dokonywana w oderwaniu od charakteru tej inwestycji jako funkcjonalnej całości. Poszczególne działki wchodzące w obszar inwestycji nie muszą realizować identycznej funkcji. Jedne przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, inne pod infrastrukturę, komunikację, tereny zielone czy przestrzeń zapewniającą właściwe warunki korzystania z budynków.
Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby w praktyce do nieuprawnionego utożsamienia celu "budowa osiedla mieszkaniowego" z celem "budowa budynku mieszkalnego na każdej wywłaszczonej działce". Takiego znaczenia z treści aktu wywłaszczeniowego nie sposób wyprowadzić.
Właśnie z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że realizacja celu polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego obejmuje również urządzenia i przestrzenie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Pogląd ten należy w pełni podzielić.
W rozpoznawanej sprawie sporne działki nie pozostały terenem pozostającym poza obszarem inwestycji i niewykazującym jakiegokolwiek związku z celem wywłaszczenia. Zostały przestrzennie włączone w teren zabudowy mieszkaniowej, jedna z nich bezpośrednio przylega do budynku wielorodzinnego, na ich obszarze występują elementy infrastruktury technicznej, a grunt pełni także funkcje terenów zielonych i komunikacyjnych.
Okoliczności te oceniane łącznie dawały podstawę do stwierdzenia, że nieruchomości nie stały się zbędne na cel, dla którego zostały wywłaszczone.
Nie zmienia tej oceny podnoszona przez skarżącego możliwość sprzedaży działek przez Gminę [...].
Późniejsza zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości, zaprzestanie dotychczasowego sposobu korzystania z niej czy zamiar rozporządzenia nieruchomością nie prowadzą do ponownego powstania roszczenia o zwrot, jeżeli cel wywłaszczenia został uprzednio zrealizowany. Instytucja zwrotu nieruchomości nie ustanawia trwałego ograniczenia prawa właściciela publicznego do korzystania lub rozporządzania nieruchomością już po realizacji celu wywłaszczenia.
Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona i prawidłowo wykorzystana na cel wskazany w decyzji musiałaby pozostawać przeznaczona na ten cel bezterminowo, pod rygorem powstania w przyszłości roszczenia o jej zwrot. Takiego skutku przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. nie przewidują.
Podsumowując, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia oraz zasadnie przyjęły, że nieruchomości oznaczone obecnie jako działki nr [...] i [...] zostały funkcjonalnie wykorzystane w ramach realizacji inwestycji mieszkaniowej, dla której dokonano wywłaszczenia.
Skarga kasacyjna w znacznej części stanowi polemikę z oceną zgromadzonego materiału dowodowego oraz z przyjętym przez WSA rozumieniem celu wywłaszczenia. Nie wykazuje jednak takich uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.
W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że sporne nieruchomości stały się zbędne na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania ich zwrotu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.