Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 15 września 2021 r. nr KOC/2903/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 listopada 2008 r. nr KOC/1028/Go/08.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G., M. J., R. K., M. M., M. R. i A. K. (dalej: "Skarżący kasacyjnie").
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) w szczególności art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret") poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzeczenie z 31 maja 1951 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, mimo że organ dekretowy nie przeprowadził wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w ogóle, a w szczególności organ dekretowy nie poddał ocenie, czy korzystanie z gruntu przez poprzednika prawnego Skarżących kasacyjnie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, i ograniczył się do stwierdzenia, że "zgodnie z opracowywanym (a przy tym bliżej nieokreślonym - przyp. A.D.) planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielony został do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego", tym samym Sąd w zaskarżonym wyroku wadliwie uznał, że ww. naruszenie organu dekretowego nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (co skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji Kolegium z 15 września 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 28 listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z 31 maja 1951 r. w części gruntu skomunalizowanego, tj. działki nr [...];
- b) w szczególności art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące:
- - błędnym przyjęciem przez Sąd, że brak zbadania (ustalenia) przez organ dekretowy przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu, tzn. czy korzystanie z gruntu przez poprzednika prawnego Skarżących kasacyjnie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zarówno Miejscowego Planu Zagospodarowania nr 47 z dnia uchwalonego 16 października 1948 r., jak też ogólnego planu z roku 1931), nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.;
- - błędnym przyjęciem przez Sąd, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości według Miejscowego Planu Zagospodarowania nr 47 uchwalonego 16 października 1948 r., pod "zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców" nie dawało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżących kasacyjnie, w sytuacji gdy organ dekretowy nie poczynił takich ustaleń w ogóle i arbitralnie przyjął w decyzji z 31 maja 1951 r., że przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego jest równoznaczne z możliwością przyznania prawa korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzednikowi prawnemu Skarżących kasacyjnie;
- - błędnym przyjęciem przez Sąd, że nawet jeżeli organ dekretowy, wydając orzeczenie dekretowe nie ustalił aktualnego na datę wydania ww. orzeczenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, to i tak ww. decyzja była prawidłowa, gdyż przeznaczenie nieruchomości na ww. cele (w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania nr 47 uchwalonym 16 października 1948 r.) wykluczało możliwość korzystania z nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżących kasacyjnie - podczas gdy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało samo przez się możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu - co jednoznacznie potwierdza utrwalona linia orzecznictwa Sądów administracyjnych, w szczególności uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08;
- - błędnym przyjęciu oraz błędnej wykładni przepisów dekretu z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych że budownictwo społeczne realizowane mogło być wyłącznie przez Towarzystwa Osiedli Robotniczych (ew. inne państwowe lub uspołecznione podmioty prawa), tym samym błędnie wykluczyło możność realizowania celów budownictwa uspołecznionego przez os. Fizyczne (dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich);
- c) w szczególności art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie przez Sąd, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa oparcie kwestionowanej decyzji - administracyjnej na nieistniejącym akcie planistycznym (tj. bliżej nieskonkretyzowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego), a tym samym zaniechanie obligatoryjnego zbadania przez organ dekretowy okoliczności wymaganej przez przepis art. 7 ust. 2 dekretu, mianowicie czy korzystanie przez poprzednika prawnego Skarżących kasacyjnie dawało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania, podczas gdy zaniechanie zbadania tej okoliczności prawnej i faktycznej ponad wszelką wątpliwość stanowiło rażące naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, podobnie jak rażącym naruszeniem prawa było oparcie decyzji na nieistniejącym akcie planistycznym, czyli projekcie planu zagospodarowania, a także brak wskazania, o jaki projekt planu zagospodarowania był podstawą wydania kwestionowanej decyzji;
- d) w szczególności art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organy administracyjne (Kolegium) oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;
- e) szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 6 i 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na dowolnym i błędnym przyjęciu przez Sąd, że brak ustalenia obligatoryjnej przesłanki określonej w art., 7 ust. 2 ww. dekretu (czyli w tym wypadku możności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem na cele budownictwa oraz użyteczności publicznej zawartym w obowiązującym planie zabudowy) nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., (co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Kolegium z 15 września 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 28 listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z 31 maja 1951 r., w części gruntu skomunalizowanego, tj. działki nr 14/22;
- f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i nadinterpretacje przez Sąd pojęcia "urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców" przyjmując, że przeznaczenie nieruchomości na ww. cele jednoznacznie eliminuje możliwość pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie (nawet bez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego te kwestie przez organ dekretowy), w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało samo przez się możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu - co jednoznacznie potwierdza utrwalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IOPS 5/08.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).
Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Odnośnie do skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA).
Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w obu skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich.
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Podnoszony, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA).
Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ulokowanych w środkach zaskarżania ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a.
Również należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały przyporządkowanie do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne zostały sformułowane w punktach dotyczą naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego. Taka konstrukcja zarzutów kasacyjnych musi rzutować w sposób bezpośredni na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Sąd I instancji zasadnie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt
I OSK 3002/13 (źródło CBOSA), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/12 - którym została uchylona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 18 września 2012 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z 29 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - jednocześnie oddalając skargę J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M. Z treści uzasadnienia tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż sprawa objęta postępowaniem sądowym a uprzednio postępowaniem administracyjnym, dotyczyła orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 maja 1951 r., nr L. dz. PB/2466/51/U, którym - na podstawie dekretu - odmówiono dotychczasowemu właścicielowi H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...], działka [...] - z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działek nr [...] i nr [...] będących własnością Skarbu Państwa oraz działki nr [...] będącej własnością [...]
Z powyższego wynika, że sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., jak również sprawa objęta niniejszym postępowaniem sądowym, dotyczy tego samego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 maja 1951 r. w kwestii odmowy przyznania prawa własności czasowej do działki nr [...], położonej przy ul [...]- z tą jednak różnicą, że w tej konkretnej sprawie chodzi o część tej działki, która stanowi własność komunalną oznaczoną obecnie jako działka nr [...]. Natomiast uprzednio chodziło o tę część działki nr [...], która stanowi obecnie własność Skarbu Państwa - nr [...] i nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt
I OSK 3002/13, uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej Ministra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 2303/12 - stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 156 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu.
NSA uznał, że trafnie Sąd I instancji przyjął, iż wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z 31 maja 1951 r. – "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego" - stanowi naruszenie prawa. Jednak, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.
Następnie podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zatem fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt
I OSK 3002/13 podniósł także, iż odwołanie się w orzeczeniu z 31 maja 1951 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, gdy w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał przepis innego planu, o takim samym kształcie normatywnym - stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. NSA wskazał, iż pogląd ten znajduje zastosowanie także dla oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym.
W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13 stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że w dniu 31 maja 1951 r. dla nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 47 uchwalony w dniu 16 października 1948 r. (M.P. nr A-77, poz. 691) - który teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczył pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.
Skoro zaś, zdaniem NSA, w systemie prawa była powszechnie obowiązująca norma prawna, która skutkowała tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - to trafnie organ nadzoru uznał, że błędne odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszenie prawa przez organ dekretowy, lecz nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego przywołania wzorca kontroli (postanowień Planu nr 47) przez organ dekretowy - to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Przy czym założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej, jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna.
Nie ulega też wątpliwości, że w realiach 1951 roku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13, wymogi dotyczące praworządnego działania organów administracji publicznej - zwłaszcza w dziedzinie ochrony prawa własności, były bardzo obniżone - nie tylko z uwagi na niską kondycję ówczesnych urzędników administracji, lecz nade wszystko z uwagi na odmienną aksjologię ówczesnych władz publicznych. W latach 1947 - 49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 osób. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego, zaś do 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco przepisów prawa, skoro orzeczenie to - wydane na podstawie Planu nr 47 - odpowiadałoby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r. W tej sytuacji, skutki gospodarcze i społeczne orzeczenia z 31 maja 1951 r. powodują, że jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i nie zachodzą przesłanki pozytywne nieważności orzeczenia z 31 maja 1951 r.
Odnosząc powyższe ustalenia do obecnie rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji zasadnie uznał za całkowicie błędne stanowisko Kolegium co do braku podstaw prawnych do odmowy stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 28 listopada 2008 r. - w sytuacji, gdy decyzja ta okazała się wadliwa prawnie, gdyż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 31 maja 1951 r. Jak bowiem wyraźnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - który to pogląd Sąd
I instancji podzielił - powołanie się przez organ dekretowy na ustalenia opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego terenu stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.
Tym samym nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 6 i 7 k.p.a.
W zasadnej ocenie Sądu I instancji, odwołanie się w orzeczeniu administracyjnym z 31 maja 1951 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, gdy w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał przepis innego planu, o takim samym kształcie normatywnym, stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje zastosowanie także dla oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym.
W świetle powyższego Kolegium, zdaniem Sądu I instancji, nietrafnie uznało, że nieprawidłowe odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wskazać bowiem należy, że skoro w obrocie prawnym funkcjonowała norma prawna, skutkująca tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to błędne odwołanie się przez organ dekretowy do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszenie prawa przez organ dekretowy, to jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego przywołania wzorca kontroli (postanowień Planu nr 47) przez organ dekretowy, to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r.
W zasadnej ocenie Sądu I instancji, w świetle przepisów dekretu warszawskiego, przy orzekaniu nie można było opierać się na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiło to bezsprzecznie naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa. Jednakże nie można temu naruszeniu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Wynika to z faktu, że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco przepisów prawa, skoro orzeczenie to - wydane na podstawie Planu nr 47 - odpowiadałoby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r. W tej sytuacji, skutki gospodarcze i społeczne orzeczenia z 31 maja 1951 r. powodują, że jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenia nieważności orzeczenia z 31 maja 1951 r. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru winien był co najwyższej stwierdzić, że naruszenie prawa przez organ dekretowy miało miejsce, jednak naruszenie to nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał swobodnej oceny dowodów. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo - skutkowego. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów.
Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organy administracyjne (Kolegium) oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 826/23, źródło CBOSA).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i sądowi odwoławczemu kontrolę tego rozstrzygnięcia. Zatem ocena trafności merytorycznego stanowiska, przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jest w pełni możliwa.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.