Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 689/22, oddalił skargę Gminy Lublin, zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Lubelskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 15 września 2022 r., znak GN-V.7534.2.58.2022, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Od powyższego wyroku Gmina Lublin wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1. przepisu art. 136 ust. 3 w związku art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci trawnika oraz drzew, którego budowa była celem wywłaszczenia.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin. Równocześnie sformułowano wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.
W sprawie bezsporne jest, że decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 sierpnia 1975 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o łącznej powierzchni 0,6393 ha, w skład której wchodziły działki nr [...] i [...], stanowiące własność J.B. i H.D. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz.
64) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [...] w L. Wnioskiem z dnia 8 i z dnia 12 maja 2020 r. spadkobiercy J.B. – B.B., I.P., B.B1., T.B., M.B. i P.B., wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia. Starosta Lubelski decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako projektowane działki nr: [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...], [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...], [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...], [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...] I [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...]. W punkcie II decyzji umorzył postępowanie o zwrot udziałów w nieruchomości oznaczonej jako nr [...] w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], wobec wycofania wniosku o jej zwrot, a punkcie III odmówił zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] w części wchodzącej w skład ewidencyjnej działki nr [...], [...] w części wchodzącej w skład ewidencyjnej działki nr [...] i [...] w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] jako zagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji, jak i wyroku, sporządzonych z pełnym poszanowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. a także art. 141 § 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i w umowie zawartej w trybie uregulowanym w art. 6 tej ustawy, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie zwrotu lub w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili zawierania tej umowy lub wydania tej decyzji, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców.
Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia trzeba brać pod uwagę kontekst czasu, w jakim był zatwierdzany plan zagospodarowania osiedla oraz to jaka była precyzja określania celu wywłaszczenia w latach 70-tych ubiegłego wieku. Istotna jest przyjęta koncepcja urbanistyczna, gdyż przez jej pryzmat należy patrzeć na realizację celu wywłaszczenia na konkretnych działkach. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, które takie osiedle powinno spełniać. Ponadto nie można pomijać historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których wydawano decyzje wywłaszczeniowe albo zawierano stosowne umowy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (zob.: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 583/20, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 sierpnia 1975 r. cel publiczny był określony szeroko, jako budowa osiedla mieszkaniowego, zgodnie z zatwierdzonymi planami miasta Lublina, niemniej cel ten został doprecyzowany w aktach planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" ujmował cel publiczny jeszcze dość szeroko - teren przeznaczony był pod ogródki działkowe z pasmem intensywnego zadrzewienia - izolacja osiedla mieszkaniowego od sąsiadujących terenów składowo-przemysłowych - realizacja równoczesna z osiedlem (symbol D 128 ZD) oraz ośrodek usługowy osiedla i dla obsługi dzielnicy przemysłowo - składowej (symbol D 12 U). Był zatem jeszcze komplementarny względem budowy osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju komplementarnej relacji nie ma natomiast w odniesieniu do celu szczegółowego sformułowanego w planie szczegółowym – "[...] Miejscowy Plan Szczegółowy" z dnia 28 listopada 1973 r., w świetle którego w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość położona była w obszarach oznaczonych następującymi symbolami: 19-KN III o pow. 1,08 ha - Nowe połączenie ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą międzydzielnicową.
Obowiązkowa realizacja przed rozpoczęciem obiektów mieszkalnych projektowanych po obu stronach ulicy 31-KN III; 20-UK o pow. 1,28 ha – [...] (ośrodek szkoleniowy dla [...], sale zebrań i konferencji z zapleczem dla imprez estradowych, pomieszczenia dla organizacji społecznych i politycznych, lokale klubowe i urządzenia towarzyszące). Przed domem plac dla zebrań masowych; 21-KX o pow. 1,14 ha - Plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla. ogólny cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i cel szczegółowy w postaci budowy żłobka pozostają względem siebie komplementarne. Jakkolwiek - co do zasady - w obu tych sytuacjach możliwa jest modyfikacja szczegółowego celu dokonanego wywłaszczenia z uwagi na potrzebę realizacji zmieniających się potrzeb mieszkańców osiedla, to jednak dopuszczalność takiej modyfikacji winna wynikać ze zmieniających się potrzeb mieszkańców osiedla i stanowić przejaw zorganizowanej, celowej działalności, nie zaś być wynikiem przypadkowych okoliczności, będących następstwem upływającego czasu.
Ma to szczególne znaczenie w wypadku terenów zielonych, które podobnie jak chociażby ciągi komunikacyjne i tereny rekreacji składają się na infrastrukturę całego osiedla. Nie każda tego rodzaju infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na trenie osiedla mieszkaniowego - jeżeli ich realizacja nie była celem wywłaszczenia - może stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową (zob.: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 r., uwagi do art. 136). Tego rodzaju skutków działalności właściciela na nieruchomości, której zwrot orzeczono zaskarżoną decyzją, nie udało się ustalić w toku prowadzonego postępowania.
Na przedmiotowym terenie znajduje się bowiem przypadkowo rosnąca zieleń, ciągi komunikacyjne nie mają związku z funkcjonowaniem obiektów osiedla mieszkaniowego, a sam teren orzeczonego zwrotu znajduje się na obrzeżach osiedla.
Ponadto w oparciu o zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dokumentacyjny prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy administracji i Sąd I instancji, że na spornej nieruchomości w części nie został zrealizowany cel publiczny, na który dokonano wywłaszczenia. Z oględzin zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości wynika bowiem, że część terenu została zagospodarowana zgodnie z miejscowym planem szczegółowym pod ulice komunikacyjne i ciągi piesze, tj. pod ulice [...] i [...], które urządzono w postaci jezdni asfaltowej wraz z pasem drogowym oraz chodnik z kostki brukowej stanowiące dojście z osiedla mieszkaniowego do przystanku komunikacji miejskiej (w dokumentacji geodezyjnoprawnej oznaczono jako nr [...], [...] i [...]). Obecny stan zagospodarowania tej części nieruchomości istnieje co najmniej od 1980 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy fotografia lotnicza. W tym zakresie zasadnie odmówiono zwrotu udziałów w prawie własności nieruchomości.
Natomiast teren oznaczony w dokumentacji jako nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiący opisany wyżej zielony teren trawiasty, porośnięty kilkoma drzewami liściastymi oraz niedostępny dla osób z zewnątrz ogródek - sad zagospodarowany bezumownie przez [...], nie został zagospodarowany zgodnie z ustaleniami planu szczegółowego. Na spornym terenie w tym zakresie nie zrealizowano funkcjonalnego obiektu [...], ani także placu w ośrodku usług dla przemysłu. Powyższe potwierdza materiał fotogrametryczny z lat 1980-2003.
W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Będące podstawą kasacji naruszenie prawa materialnego może przybrać wyłącznie postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w jakiej formie - w jego ocenie - nastąpiło zarzucane naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Analiza powyższego zarzutu wskazuje, iż autor kasacji naruszenia powyższych przepisów dopatruje się w nieuwzględnieniu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy tego, iż na terenie objętym żądaniem zwrotu "powstały (...) elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci trawnika oraz drzew, którego budowa była celem wywłaszczenia". Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (zob.: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II FSK 684/08; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 583/20, CBOSA).
Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przepisu wynikowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., skoro skarżący kasacyjnie powiązał go z zarzutem naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z kolei przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., który w ramach tego zarzutu także został uznany za naruszony, jako przepis ustrojowy, został przywołany w zarzutach kasacyjnych nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja, określając podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne może zostać naruszona jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (zob.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15,CBOSA). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów odwołujących się do tego rodzaju sytuacji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.