Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1078/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając:
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że użycie w przepisie partykuły "może ustalić" nie oznacza fakultatywności, gdyż - jak ustala Sąd "organ nie może w sposób dowolny zrezygnować, z przychodów na rzecz gminy", które to ustalenie nastąpiło w oderwaniu od celów funkcjonowania specjalnej strefy ekonomicznej, niebadanych przez organ I i II instancji a określonych w art. 3 pkt 1,2, 6, 12 i 25 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2020.1670), które jako zarządzający, przez wzgląd na swą działalność ożywiającą określone tereny kraju i rynek pracy, są zwolnione w art. 25 ustawy od opłaty skarbowej z tytułu nabycia lub zbycia praw do nieruchomości położonych na terenie strefy, zaś art. 12 ustawy przewiduje, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego... (a) zwolnienie to stanowi pomoc publiczną, błędne przyjęcie, że nie ma znaczenia w tym postępowaniu wydanie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. pozbawionej uzasadnienia, więc nieważnej, podnoszącej wysokość opłaty adiacenckiej z 15% na 30%, podjętej - według wiedzy Skarżącej - wyłącznie w związku z podziałem nieruchomości należącej do [...], czego nie badało Kolegium, ale i Sąd, mimo prawdopodobieństwa naruszenia zasady jawności wyrażonej w art.11 b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40)
- 2. art. 150 oraz 151 pkt 2 i 153 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) o gospodarce nieruchomościami, poprzez oparcie operatu szacunkowego na ekstrapolacji, nieznanej ustawie i przyjęcie, że zachodziła potrzeba ustalenia opłaty adiacenckiej wobec wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
- 3. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy I i II instancji w sposób pełny, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego i decyzji Wójta Gminy a zaniechanie badania - czym i dla kogo był wzrost wartości nieruchomości stanowiący podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej - i specyfiki funkcjonowania [...], nadto z niezbadaniem okoliczności wydania uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. pozbawionej uzasadnienia, co skutkować winno uznaniem jej nieważności, gdyż miało wpływ na wynik postępowania i treść wyroku, bo w wyniku tych błędów procesowych wadliwie ustalono, że wystąpiły przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości przyjętej przez Wójta Gminy.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o:
- a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
- b. zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
- c. rozpoznanie sprawy na rozprawie;
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z 6 maja 2022 r., w którym rzeczoznawca majątkowy przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami w odniesieniu do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalił, że wartość nieruchomości oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...] przed podziałem wynosiła 10.631.900,00 zł, a po podziale wartość działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynosi 10.851.200,00 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi, zatem kwotę 219.300,00 zł. W dniu, w którym decyzja Wójta Gminy [...] znak [...] z [...] maja 2019 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała 30% stawka opłaty adiacenckiej określona w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...], zatem opłata adiacencka ustalona została w wysokości: 219.300,00 zł x 30% = 65.790,00 zł.
Od decyzji organu I instancji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała załączony w sprawie operat szacunkowy, stojąc na stanowisku, że do wzrostu wartości nieruchomości nie doszło, a poza tym Spółka nie odniosła żadnych korzyści majątkowych z tytułu podziału, a jego celem było tylko uregulowanie granic działek.
Kolegium po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2022 r. Organ podkreślił, że w jego ocenie operat został sporządzony prawidłowo, a cel, dla którego podział został dokonany pozostaje bez znaczenia dla wymierzenia opłaty adiacenckiej, kluczowy bowiem w niniejszej sprawie jest wzrost wartości nieruchomościach wskutek przeprowadzonego podziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W ocenie Sądu kasacyjnego w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 dotyczący charakteru decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, to jest czy ma ona charakter związany czy też uznaniowy.
Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących fakultatywności opłaty ustalanej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazał, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku, z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym. Tym samym organ nie może w sposób dowolny zrezygnować, z przychodów na rzecz gminy.
Przedstawione przez Sąd Wojewódzki stanowisko jest w pełni podzielane w doktrynie. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Użyte w niej sformułowanie "może ustalić, w drodze decyzji" nie oznacza jednak, iż naliczenie tej opłaty ma charakter fakultatywny, zależny jedynie od woli i uznania organu administracji publicznej, w ramach którego ma on co do zasady generalnej pewien luz decyzyjny. Zwrot "może" powinno się odczytywać jako nałożony na organ wykonawczy gminy obowiązek podjęcia stosownych działań w zakresie swoich kompetencji, w sytuacji gdy zaistnieją prawem przewidziane przesłanki do ich realizacji" (D. Felcenloben [w:] Podziały i scalenia nieruchomości. Komentarz do art. 92-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2026, art. 98(a).). W cytowanym opracowaniu na poparcie powyższego stanowiska przywołano wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16 735 w świetle którego ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odstąpienie od jej naliczenia uzasadnione może być jedynie w sytuacji, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty.
W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że "zasady dyscypliny finansów publicznych obligują organ administracji do pobierania należnych opłat od wszystkich osób zobowiązanych. Ewentualne uchybienie tym obowiązkom jest sankcjonowane w ramach dyscypliny finansów publicznych" (A. Nikiforów [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. II, red. E. Klat-Górska, Gdańsk 2026, art. 98(a).). W cytowanym opracowaniu przywołano wyrok składu 7 sędziów NSA z 11 stycznia 2009 r. I OPS 5/09 w świetle którego "mimo że w art. 98a ustawy użyto określenia, iż organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Wykładnia przedstawiona w wyroku z 11 stycznia 2009 r. jest w pełni podzielana w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 10 kwietnia 2026 r. I OSK 1041/23, 22 października 2025 r. I OSK 2821/23 i I OSK 2822/23, 30 października 2024 r. I OSK 1213/21).
W wyroku z 11 lipca 2018 r. I OSK 2147/16 wskazano, że w wyroku z 11 stycznia 2009 r. jako egzemplifikację przyczyn uzasadniających odstąpienie od nałożenia opłaty adiacenckiej wskazano jedynie przewyższanie należnej opłaty przez koszty postępowania, co rzecz jasna nie wyczerpuje okoliczności mogących stanowić uzasadnione powody odstąpienia od powyższej opłaty. Z drugiej jednak strony dyscyplina budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, mająca swe źródło zarówno w ustawie z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017r., poz.1453 ze zm.), jak i w ustawie z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016r., poz. 561), wprowadza istotne ograniczenie w możliwości poszukiwania sytuacji uzasadniających odstąpienia od nałożenia takiej opłaty.
W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego Skarżąca nie powoływała się na żadne okoliczności mogące uzasadniać odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji Skarżąca nie zajęła żadnego stanowiska, w odwołaniu ograniczyła się do podkreślenia, że nie uzyskała żadnej korzyści majątkowej z tytułu podziału nieruchomości. W konsekwencji, w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n., nie można stawiać organom administracji zarzutu, że nie poszukiwały podstaw dla odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie można również stawiać zarzutu Sądowi, że w takich okolicznościach faktycznych sprawy podzielił stanowisko organów.
Zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczą dwóch problemów: zaniechania rozważenia przez Sąd Wojewódzki mechanizmu wydania przez Radę Gminy nowej uchwały podwyższającej wysokość opłaty adiacenckiej z 15 % do 30 % oraz prawidłowości operatu szacunkowego.
Skarżąca upatruje w powyższym zaniechaniu naruszenia art. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy I i II instancji w sposób pełny, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a
Odnosząc się do zarzutu niezbadania (jak to określono w skardze kasacyjnej) mechanizmu wydania przez Radę Gminy nowej uchwały przed datą złożenia przez Skarżącą wniosku o podział nieruchomości oraz powiązanej z tym argumentacji dotyczącej nieważności tejże uchwały z uwagi na brak jej uzasadnienia (podniesionej również w zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej) Sąd kasacyjny przypomina, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej winna być uznana za akt prawa miejscowego.
Akt taki podlega kontroli w zakresie jego zgodności z prawem w trybach wskazanych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę wdania zaskarżonej wynikającym z t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 p.p.s.a. To w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższych przepisów badana jest zgodność z prawem aktu prawa miejscowego, w tym prawidłowość jego podjęcia oraz znaczenie braku ewentualnego uzasadnienia danego aktu dla jego ważności. Postępowanie dotyczące kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie kontroli legalności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką m.in. na podstawie owego aktu.
Sąd kasacyjny dostrzega poglądy w świetle których "z wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zasady związania sądu wyłącznie Konstytucją i ustawami, wywodzi się kompetencję sądu administracyjnego do weryfikowania legalności podstaw prawnych zaskarżonej do sądu decyzji, jeżeli należą do nich akty podustawowe (zob. wyrok NSA (7) z 16.01.2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2, poz. 39 i podana tam literatura i orzecznictwo, zob. też A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005/5, s. 12; L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986/2, s. 40)" (cytat za J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 3).
Zwrócić należy jednak uwagę, że kwestionowana przez Skarżącego uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej mieściła się w zakresie upoważnienia do regulacji danej sprawy i nie naruszała przepisu ustawowego to jest art. 98a ust. 1 zdanie 2 u.g.n., zgodnie z którym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości niewiększej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej organy obu instancji związane były treścią uchwały z 12 grudnia 2018 r. ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej i nie miały możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia jej zgodności z prawem.
W konsekwencji, brak jest podstaw do czynienia Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu przyjęcia za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących istnienia w obrocie prawnym uchwały z 12 grudnia 2018 r.
Kwestionując prawidłowość podzielenia przez Sąd Wojewódzki stanowiska organów, że podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej może stanowić sporządzona w sprawie opinia biegłego Skarżąca podnosiła, że biegła nie wskazała nieruchomości przyjętych do porównania oraz, że zastosowała ekstrapolację nie wyjaśniając, czym ona jest, na czym się opiera i co jest punktem odniesienia owej ekstrapolacji.
Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić zatem należy, że biegła w opinii wskazała w tabeli nr 3 konkretne nieruchomości przyjęte do porównań opisując ich cenę, położenie, powierzchnię działki i cenę transakcyjną oraz jednostkową, to jest za 1m2. Wyjaśniła również, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań położone były na terenach przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową w skrajnie północnym-zachodnim narożniku gminy [...] (ul. M. ul. T., ul. S.) w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, z podobnym dostępem do infrastruktury technicznej.
Jeżeli chodzi o zarzut zastosowania przez biegłą ekstrapolacji zwrócić należy uwagę, że ocena prawidłowości zastosowania tego mechanizmu przy ustalania wartości nieruchomości wchodzi w zakresie wiedzy specjalistycznej.
Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która - zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. - należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, w/w przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. W zakres wiedzy specjalistycznej wchodzi również ocena zastosowania ekstrapolacji. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r. I OSK 1821/21).
Przedstawione przez Skarżącą zastrzeżenia dotyczące prawidłowości zastosowania ekstrapolacji należą właśnie do zakresu oceny prawidłowości operatu, która mogłaby zostać dokonana w trybie art. 157 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zakwestionowała w odwołaniu a następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego prawidłowość operatu, jednak nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddała go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, a stanowisko to skład obecnie orzekający w pełni podziela, ani sąd administracyjny, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W toku postępowania administracyjnego możliwa jest ocena wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości.
W konsekwencji, zarzut dotyczący wadliwości operatu z uwagi na zastosowanie ekstrapolacji nie mógł zostać uznany za zasadny.
Skarżąca uzasadniając zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej przywołała stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 lutego 2017 r. I OSK 1169/15 w którym wskazano, że "przedmiotem wyceny, zarówno przed i po podziale, winna być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. W obu przypadkach szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową."
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że cytowany przez Skarżącą wyrok dotyczył decyzji wydanej 23 czerwca 2014 r. Badana obecnie decyzja wydana została 7 września 2022 r. a więc w stanie prawnym będącym wynikiem nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509, dalej "ustawa nowelizująca"). Nowelizacja ta nadała nowe brzmienie art. 98a ust. 1 oraz wprowadziła nowy ust. 1b w brzmieniu: "1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi."
W konsekwencji dokonanie przez biegłą wyceny poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi uznać należy za podpowiadające obecnie obowiązującemu art. 98 ust. 1b u.g.n.
Oczywiście niezasadna była argumentacja kwestionująca ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji braku "inwestycji wskazanych przez ustawodawcę". Podnosząc powyższy argument Skarżąca nie dostrzegła, że w świetle art. 4 pkt 11 u.g.n. pod pojęciem opłaty adiacenckiej należy rozumieć:
- a. opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,
- b. albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie podstawę faktyczną ustalenia opłaty stanowił wzrost wartości nieruchomości będący następstwem jej podziału.
Za niezasadną uznać należało również argumentację dotyczącą oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na operacie szacunkowym, bez zbadania czym i dla kogo był wzrost wartości nieruchomości.
Wyjaśnić należy, że opłata adiacencka "stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości. (..) Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnianie ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału (tzw. orzekanie związane), to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości na skutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy" (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, str. 542).
Ustalenie, czy nastąpił wzrost nieruchomości możliwe jest właśnie na podstawie opinii biegłego sporządzonej stosownie do przepisów Działu IV Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. rozporządzenia wykonawczego. Zatem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie, czy w wyniku podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Jak wskazano dalej w cytowanym opracowaniu "ustalenie i pobranie opłaty adiacenckiej po podziale nieruchomości nie zostało normatywnie powiązane ze zdyskontowaniem wzrostu wartości przez właściciela w postaci np. sprzedaży, jak ustawodawca uczynił to przy rencie planistycznej" (opr. cit str. 547). Zatem kwestia czy Skarżąca zdyskontowała wzrost wartości nieruchomości nie miała znaczenia dla prawidłowości decyzji ustalającej opłatę adiacencką.
Podsumowując zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 150 oraz 151 pkt 2 i 153 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez oparcie operatu szacunkowego na ekstrapolacji, nieznanej ustawie i przyjęcie, że zachodziła potrzeba ustalenia opłaty adiacenckiej wobec wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
Zarzut ten został wadliwie skonstruowany.
Przywołany przez Skarżącą art. 150 u.g.n. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych o różnej treści, zaś art. 153 u.g.n. - z trzech. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jaki konkretnie przepis art. 150 i art. 153 u.g.n. został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Wobec zaniechania rozwinięcia tych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest możliwe ustalenie normy prawnej, jaką Skarżąca z nich wyprowadza, a która miałaby zostać naruszona przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji, w tym zakresie zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej.
Wskazany przez Skarżącego art. 151 u.g.n. dzieli się na ustępy nie zaś na punkty. Przyjmując, że wskazanie jako wzorca kontroli art. 151 pkt 2 u.g.n. było oczywistą omyłką pisarską i w ocenie Skarżącej naruszony został art. 151 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. tak postawiony zarzut uznać należało za niezasadny.
Wskazany przez Skarżącą art. 151 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "Wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia." Stosownie zaś do art. 4 pkt 17 u.g.n. "stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona".
W ocenie Skarżącej naruszenie owych przepisów polegało na oparciu operatu szacunkowego na ekstrapolacji, nieznanej ustawie i przyjęciu, że zachodziła potrzeba ustalenia opłaty adiacenckiej wobec wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Oznacza to, że sposób sformułowania zarzutu pozostaje bez związku z przywołanymi przez Skarżącą przepisami. Jak już zasygnalizowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zostały rozwinięte ani wyjaśnione. Uniemożliwia to odniesienie się do nich przez Sąd kasacyjny.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.