Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1104/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę M. O. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: "Kolegium") z 11 października 2022 r. nr SKO.4170.6.22 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania za konieczną rekultywację gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a więc nie zachodziła podstawa do uznania uchybienia terminu do jego wniesienia, a organ oraz następczo Sąd I instancji naruszył art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący winien udowodnić, a nie uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy Skarżącego, ewentualnie, że nie uprawdopodobnił w stopniu dostatecznym swoich twierdzeń, co doprowadziło do stwierdzenia, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy złożył uzasadnioną prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji i odwołanie, w terminie 7 dni, od ustania przyczyny uchybienia terminu, co ostatecznie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 78 Konstytucji RP.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Dodatkowo Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, tj.: awiza z 5 kwietnia 2023 r., koperty z Sądu I instancji, w której przesłano Skarżącemu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, pism Skarżącego z 25 sierpnia 2022 r. do Kolegium oraz do Starostwa Powiatowego w S., a także pisma Starostwa z 1 września 2023 r. skierowanego do Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
W zarzutach skargi kasacyjnej Skarżący powiązał jedynie naruszenie przepisu wynikowego (art. 151 p.p.s.a.) z naruszeniem przez organ art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, podnosząc, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy przez niezasadne oddalenie wniesionej skargi.
Odnosząc się do tak błędnie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium z 11 października 2022 r. nr SKO.4170.6.22, którym stwierdzono uchybienie terminu Skarżącemu do wniesienia odwołania od decyzji, a nie postanowienie Kolegium z 11 października 2022 r. nr SKO.4192.253.22, którym Skarżącemu odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dla porządku dodać należy, że skarga Skarżącego na to drugie postanowienie została oddalona wyrokiem Sądu I instancji z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/22, a Skarżący od powyższego wyroku również wniósł skargę kasacyjną.
W związku z powyższym prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna w niniejszej sprawie (a więc dotycząca postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania) powinna podnosić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżonym postanowieniem, zdaniem Skarżącego - Kolegium naruszyło art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a.
W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej wyklucza możliwość szczegółowego odniesienia się do niego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy jej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, źródło CBOSA).
W judykaturze utrwaliło się też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim z tej przyczyny, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki z dnia: 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, źródło CBOSA).
Dodać też należy, że art. 58 k.p.a. dzieli się na 3 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numerów właściwych jednostek redakcyjnych aktu prawnego, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji.
W świetle powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wadliwości zarzutów naruszeń przepisów prawa procesowego uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej w tej materii.
Z kolei w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu. Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący miał możliwość wniesienia odwołania od wydanej decyzji i z możliwości tej skorzystał, jednakże uczynił to po terminie, o którym mowa w art. art. 129 § 2 k.p.a., w związku z czym organ mając na względzie brzmienie art. 134 p.p.s.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Dodać przy tym na marginesie należy, że Skarżący na rozprawie 9 lipca 2026 r. na pytanie Przewodniczącego składu oświadczył, że w momencie kiedy sporna przesyłka była doręczana nie posiadał skrzynki pocztowej i do chwili obecnej jej nie posiada. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący świadomie nie wypełnia obowiązku posiadania oddawczej skrzynki pocztowej, wynikającego z art. 40 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo Pocztowe (Dz. U. z 2026 r., poz. 558), a tym samym godzi się niejako z możliwością nie otrzymania informacji o awizowaniu przesyłek do niego skierowanych.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.