Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę M. O. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: "Kolegium") z 11 października 2022 r. nr SKO.4192.253.22 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania za konieczną rekultywację gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a więc nie zachodziła podstawa do uznania uchybienia terminu do jego wniesienia, a organ oraz następczo Sąd I instancji naruszył art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący winien udowodnić, a nie uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy Skarżącego, ewentualnie, że nie uprawdopodobnił w stopniu dostatecznym swoich twierdzeń, co doprowadziło do stwierdzenia, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy złożył uzasadnioną prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji i odwołanie, w terminie 7 dni, od ustania przyczyny uchybienia terminu, co ostatecznie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 78 Konstytucji RP.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Dodatkowo Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, tj.: awiza z 5 kwietnia 2023 r., koperty z Sądu I instancji, w której przesłano Skarżącemu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, pism Skarżącego z 25 sierpnia 2022 r. do Kolegium oraz do Starostwa Powiatowego w S., a także pisma Starostwa z 1 września 2023 r. skierowanego do Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na zakwestionowanie sposobu doręczenia decyzji organu I instancji w trybie zastępczym, tj. na podstawie art. 44 k.p.a. Kluczowym w sprawie problemem jest zatem, czy kwestionowanie doręczenia dokonanego w trybie zastępczym, przez zaprzeczenie temu, że doszło do rzeczywistego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, stanowi okoliczność wskazującą na brak winy w nieterminowym dokonaniu czynności wniesienia odwołania. Odpowiedź w powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a w przypadku jego nieobecności - dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Powyższe doręczenie opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata.
Mając na uwadze okoliczności, które Skarżący wskazuje dla uprawdopodobnienia braku winy w terminowym złożeniu odwołania, rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia warunków doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na trzy warunki stosowania doręczeń w powyższym trybie. Po pierwsze, niemożność doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływ czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza w dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2171/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Dodać też należy, że skuteczność wskazanego w art. 44 k.p.a. sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Przyjmuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje brak możliwości skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Osoba doręczająca przesyłkę powinna zatem w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może zostać odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Adresat winien być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru przesyłki.
Dominuje przy tym stanowisko, iż domniemanie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.
Analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż dowód na powyższe okoliczność nie został przeprowadzony, a Skarżący jedynie podnosi, że 22 grudnia 2021 r. odbierał osobiście inną przesyłkę poleconą z Policji i pytał wówczas, czy nie ma do niego innej przesyłki, na co otrzymał odpowiedź przeczącą. Z tego powodu, zdaniem Skarżącego, Poczta Polska zawiodła, bo według datownika na kopercie przesyłka awizowana 20 grudnia 2021 r. była 22 grudnia 2021 r. na poczcie podczas odbioru listu poleconego z Policji. W takiej sytuacji podkreślenia wymaga, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie musiało mieć miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, prowadzącej do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione.
Trafnie zatem skonstatowano w dotychczasowym postępowaniu, iż do podważenia owej fikcji prawnej doręczenia nie jest wystarczające samo zakwestionowanie treści dokumentu zwrotnego poświadczenia odbioru lub zaprzeczenie otrzymania awizacji przesyłki. Dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki, mogą być m.in. wyniki postępowania reklamacyjnego wszczętego u operatora pocztowego. Odnosząc się do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wypada zauważyć, iż pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym. To zaś oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a., nie odpowiadają prawdzie i przez to nie prowadzą do zastosowania fikcji prawnej doręczenia.
Skoro zatem Skarżący w dotychczasowym postępowaniu nie wskazał na istnienie okoliczności, z których wynikałoby, że nie otrzymał ww. przesyłki, a jednocześnie postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, nie wskazało na istnienie jakichkolwiek problemów z jej doręczeniem ani po stronie Skarżącego, ani też po stronie operatora pocztowego, a jednocześnie zastrzeżeń nie budzi prawidłowość awizacji powyższej przesyłki, to trafnie w dotychczasowym postępowaniu skonstatowano o skuteczności doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Analiza zwróconej przesyłki adresowanej do Skarżącego (zawierającej ww. decyzję organu I instancji), wskazuje bowiem, że z powodu niemożności jej doręczenia adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać ją adresatowi, przesyłka była pierwszy raz awizowana 20 grudnia 2021 r., a następnie przesyłka została pozostawiona na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...].
Co istotne na zwrotnym potwierdzeniu listonosz wskazał, że zawiadomienie o powyższym fakcie umieszczono w widocznym miejscu. Następnie przesyłka zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. była powtórnie awizowana 28 grudnia 2021 r., a wobec jej nie podjęcia w terminie została - zgodnie z adnotacją na przesyłce – zwrócona do nadawcy 4 stycznia 2022 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki pozwalające uznać, iż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji z 16 grudnia 2021 r. została skutecznie doręczona Skarżącemu 3 stycznia 2022 r., w trybie art. 44 k.p.a. W tym kontekście również istotny jest fakt, że Skarżący na rozprawie 9 lipca 2026 r. na pytanie Przewodniczącego składu oświadczył, że w momencie kiedy sporna przesyłka była doręczana nie posiadał skrzynki pocztowej i do chwili obecnej jej nie posiada. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący świadomie nie wypełnia obowiązku posiadania oddawczej skrzynki pocztowej, wynikającego z art. 40 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo Pocztowe (Dz. U. z 2026 r., poz. 558), a tym samym godzi się niejako z możliwością nie otrzymania informacji o awizowaniu przesyłek do niego skierowanych.
Dodać też należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - wniosek o przywrócenie uchybionego terminu generalnie nie nadaje się bowiem do podważania skuteczności doręczenia przesyłki, także w trybie art. 44 k.p.a. Jak już była o tym mowa, podważenie doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. może mieć miejsce w razie wykazania okoliczności kwestionujących prawidłowość jej doręczenia, w tym także procedury awizacji przesyłki. Skonstatowanie wadliwości procedury doręczenia przesyłki prowadzi jednak do wniosku, iż przesyłka nie została stronie prawidłowo (skutecznie) doręczona, a tym samym nie rozpoczął jeszcze biegu termin do jej zaskarżenia, a w konsekwencji termin ten nie mógł być uchybiony i bezprzedmiotowe jest domaganie się jego przywrócenia.
Zaniechanie przywołania okoliczności uprawdopodabniających brak winy w przekroczeniu terminu i wskazanie wyłącznie na nieskuteczność doręczenia decyzji organu I instancji dokonanej w trybie 44 k.p.a., nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zauważyć też należy, że Skarżący wskazał na naruszenie art. 58 k.p.a. nie podając przy tym konkretnych paragrafów, a wspomniany art. 58 dzieli się na 3 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numerów właściwych jednostek redakcyjnych aktu prawnego, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji.
W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Z kolei w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu. Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący miał możliwość wniesienia odwołania od wydanej decyzji i z możliwości tej skorzystał, jednakże uczynił to po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., w związku z czym organ mając na względzie brzmienie art. 134 p.p.s.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a wniosek Skarżącego o jego przywrócenie również nie został uwzględniony.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.