Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1269/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę S. K. (dalej: "Skarżący, "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 1 sierpnia 2024 r. nr SKO.4116.30.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego dodatku węglowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1. art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez niesłuszne przyjęcie braku zastosowania ww. przepisów w tej sprawie, w odniesieniu do Skarżącego i braku przyjęcia statusu Skarżącemu jako strony w postępowaniu w sprawie niesłusznie pobranemu przez E. T. (dalej: sąsiad") dodatku węglowego należnego Skarżącemu wobec zamieszkiwania przez Skarżącego pod adresem [...] - na które to gospodarstwo domowe pod tym adresem faktycznego zamieszkiwania Skarżącego – sąsiad, który nigdy nie mieszkał pod ww. adresem pobrał należny Skarżącemu dodatek węglowy;
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji w tej sprawie w zaskarżonym wyroku, który został jedynie wymieniony w pisemnym uzasadnieniu wydanego wyroku, a nie zastosowany, a pozwala on w pełni nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonać rozstrzygnięcia koniecznego w postaci uchylenia postanowienia z 1 sierpnia 2024 r. wobec faktu, iż w sprawie Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego przez sąsiada należnego Skarżącemu na adres gospodarstwa domowego Skarżącego dodatku węglowego; nawet gdyby nie przyjąć statusu Skarżącemu strony postępowania, to należało takie przez organ I Instancji wszcząć z urzędu, czego nie uczyniono, pomimo zgłoszonego przez Skarżącego do organów obu instancji oczywistej nieprawidłowości, tj. pobrania przez osobę nie mieszkającą nigdy pod adresem miejsca zamieszkania Skarżącego - jemu należnego dodatku węglowego przez sąsiada zamieszkałego pod innym adresem tj. pod adresem – [...], który podał organowi I Instancji adres zamieszkania Skarżącego tj. [...] i pobrał niesłusznie i bezpodstawnie dodatek węgłowy Skarżącego - do wszczęcia którego to postępowania z urzędu obligował organ administracji zgodnie z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. - celem załatwienia tej sprawy w sposób wymagany treścią przepisu art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 ze zm., dalej: "u.d.w.") w zakresie wydania decyzji o uchyleniu przyznania nienależnie pobrane go przez sąsiada mieszkającego pod adresem [...] dodatku węglowego dla gospodarstwa Skarżącego mieszkającego pod adresem [...], co winno być bezsporne według i zgodnie ze wszystkimi dokumentami i stanem faktycznym tej sprawy, w zakresie miejsc zamieszkania ww. i ich adresów - gdzie Skarżący wbrew oczywistym faktom i dowodom nigdy nie zamieszkiwał pod adresem podanym w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. pod adresem [...];
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami które polegało na nieprawidłowych ustaleniach w zakresie ustalenia miejsc zamieszkiwania Skarżącego przypisując mu adres [...] pod którym nigdy nie mieszkał lecz zamieszkiwał od urodzenia pod adresem [...] zaś sąsiadowi wadliwie i zupełnie bezpodstawnie przypisano adres jego zamieszkania [...], podczas gdy faktycznie zamieszkiwał pod adresem [...] zaś dodatek węglowy pobrał na adres gospodarstwa domowego miejsca zamieszkania Skarżącego i bez znaczenia pozostaje fakt, że to sąsiad pierwszy tj. przed Skarżącym złożył wniosek o dodatek węglowy podając gospodarstwo domowe i miejsce zamieszkiwania Skarżącego przez co ww. nieuprawniony do ww. dodatku węglowego należnego Skarżącemu winien go zwrócić - czego organy administracji nie uczyniły i praktycznie nie podjęły żadnych czynności żeby to wykonać poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 2 ust. 16 u.d.w.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Z tego względu Sąd kasacyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że wbrew twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie podnoszący przez niego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., chociaż został zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma charakter przepisu prawa materialnego.
Przechodząc dalej za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy Sąd
I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Za chybiony również należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten należy do grupy przepisów wynikowych, który nie może samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutu opartego o naruszenie tego przepisu powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszony został powołany przepis (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zasadniczy spór w sprawie dotyczył tego, czy Skarżący, który bezspornie nie był stroną postępowania w spawie przyznania dodatku węglowego dla jego sąsiada - może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, przyznanego i wypłaconego jego sąsiadowi. Zdaniem, bowiem organów orzekających w sprawie, które to stanowisko podzielił następnie Sąd I instancji – Skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego (przez jego sąsiada), z uwagi na brak legitymowania przez niego interesem prawnym.
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, że Skarżący nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby go do zainicjowania ww. postępowania, a więc naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 3 u.d.w. w zw. z. 28 k.p.a.
W związku z tym wskazać należy, że w sytuacji, gdy żądanie, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego.
Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Sąd I instancji wskazał na prawidłowość stanowiska Kolegium, zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że Skarżącemu - nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego dla sąsiada i nie miał on również legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, przyznanego i wypłaconego jego sąsiadowi. Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.w. do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a zatem także i te dotyczące postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, które co do zasady wszczynane jest z urzędu.
Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, który mając właśnie na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a. i odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwie przyznanego i pobranego dodatku węglowego przez sąsiada Skarżącego, w tym w zakresie wadliwego ustalenia przez organy jego miejsca zamieszkania, co skutkowało nieprawidłowym przyznaniem mu dodatku węglowego - podał, że przedmiotem kontroli była wyłącznie prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, a nie kwestie merytoryczne związane z przyznaniem dodatku węglowego innemu niż Skarżący podmiotowi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza ramami rozpoznawanej sprawy pozostają kwestie związane z przesłankami dotyczącymi prawidłowości czy też nie przyznania świadczenia w postaci dodatku węglowego. Argumenty merytoryczne podnoszone przez Skarżącego nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji.
Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne nowe okoliczności związane ze zmianą numeracji domów i nazw ulic, które wynikają z akt administracyjnych sprawy - mogą i powinny być podnoszone w zakresie postępowań jakie toczyły się w stosunku do Skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.