Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 669/25 oddalił sprzeciw R.K. (dalej "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 27 listopada 2025 r., znak SKO.PS-80/4262/1203/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2026 r. poz. 79), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do merytorycznego przesądzenia o obowiązku umorzenia należności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. zarówno sytuacja rodzinna, majątkowa jak i zdrowotna skarżącego potwierdzają, że spełnia on przesłanki umorzenia tych należności;
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz.1691) przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 KPA w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kończącej postępowanie;
- III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 64e PostAdmU w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 KPA, polegającym na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd I instancji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji kończącej postępowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego;
- 3) zwolnienie skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty od skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że nie posiada on żadnego majątku i pracy i nie jest w stanie uiścić jej bez uszczerbku dla swojego utrzymania.
Złożono jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedz na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a P.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne.
Na wstępie wskazania wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena Sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien zatem wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
Zatem, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut ten skarżący uzasadnił twierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji błędnie wydał decyzję kasatoryjną, zamiast decyzji merytorycznej kończącej postępowanie.
Wskazać trzeba, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął bowiem, że braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Kolegium, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponadto z uwagi na przedmiot i charakter niniejszej sprawy konieczne było, oprócz rozważenia podstawowych przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 k.p.a., odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji (zakres postępowania wyjaśniającego determinowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 71.223,60 zł plus 58.169,95 ustawowych odsetek.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest stanowisko Kolegium, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie rozważył, czy w sprawie znajdą zastosowanie przesłanki wynikające z art. 30 ust. 1 ustawy, a przede wszystkim nie ustalił sytuacji osobistej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej skarżącego w kontekście dyspozycji wynikającej z art. 30 ust. 2 ustawy. Trafnie zarówno Kolegium, jak i później Sąd I instancji wskazały, że w sprawie nie dokonano wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału dowodowego ani też nie zebrano go w pełni. Organ I instancji nie rozważył również, jaki wpływ na sytuację skarżącego będzie miało rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności.
W związku z powyższym słuszne jest także stanowisko Kolegium, które podzielił Sąd I instancji, że organ I instancji winien ustalić rzeczywistą i bieżącą sytuację dłużnika, jego sytuację rodzinną, materialną, finansową, ustalić czy podejmuje pracę, jakie ma możliwości w uzyskaniu dochodu, jaki jest jego stan zdrowia, czy otrzymuje i od kogo jakąkolwiek pomoc, czy posiada stałe wydatki. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien ustalić również czy skarżący jest zainteresowany ulgą w postaci rozłożenia zadłużenia na raty czy też odroczenia terminu jego spłaty.
Jak już wyżej wskazano, ocena Sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Przypomnienia wymaga, iż w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.