Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 25 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Po 425/26 odrzucił skargę E. H. (dalej: "Skarżąca") na akt Burmistrza S. z 22 grudnia 2025 r. w przedmiocie podjęcia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] nr 15/2025 w sprawie niewyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] z 22 grudnia 2025 r. nr 15/2025 w sprawie niewyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki wybudowanych przy wykorzystaniu kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie wniosków złożonych do dnia 30 września 2009 r., którą jako Zgromadzenie Wspólników podjął organ wykonawczy gminy S., wskazując jako podstawę prawną jej podjęcia art. 33f ust. 1c ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1273).
Odrzucając wniesioną skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - Sąd I instancji podał, że gdy działania organu gminy dotyczą szeroko rozumianych kwestii cywilnoprawnych - to prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje. Sąd podał, że w analizowanej sprawie działanie organu wykonawczego gminy (w tym przypadku Burmistrza S.) podejmowane było na podstawie przepisów prawa handlowego (ustawy - Kodeks spółek handlowych) i związane było z działaniem Burmistrza, jako organu spółki prawa handlowego jakim jest zgromadzenie wspólników Spółki z o.o.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że podejmowanie czynności związanych z zarządzaniem spółką prawa handlowego, jaką – co nie jest sporne – jest [...] Sp. z o.o., a konkretnie podejmowanie działań w ramach zgromadzenia wspólników, jest wprost związane z wykonywaniem przez organ wykonawczy gminy (tu Burmistrza S.) praw majątkowych wynikających z prawa własności Gminy S. jako wspólnika [...] Sp. z o.o. Zaznaczył przy tym, że wykonywanie uprawnień właścicielskich jest niewątpliwie domeną prawa cywilnego (prawa handlowego), a podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Burmistrz (względnie wójt albo prezydent) wykonuje te czynności jako organ osoby prawnej, jaką jest Gmina i w ramach zarządzania majątkiem gminy, a nie jako organ administracji publicznej władczo rozstrzygającym na gruncie prawa administracyjnego sprawę indywidualną obywatela.
Nadto, zdaniem Sądu I instancji, także przedmiot zaskarżonego aktu, jakim jest odmowa wyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki wybudowanych na wynajem przy wykorzystaniu kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego przesądza o tym, że akt ten nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Podsumowując Sąd I instancji przyjął, że działania Burmistrza S. jako organu komunalnej Spółki [...] Sp. z o.o. (wykonującego czynności zgromadzenia wspólników spółki), w tym przyjęcie kwestionowanej w skardze uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] Sp. z o.o. z 22 grudnia 2025 r. nr 15/2025 nie miały charakteru aktów administracyjnych, a organ wykonawczy gminy nie występował w sprawie jako organ administracji publicznej, lecz działał jako administrator mienia należącego do Gminy S., wykonując swoje uprawnienia w drodze czynności cywilnoprawnych. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm., dalej: "u.s.g.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że błędnie przyjęto, że uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z. o.o. [...] dotycząca niewyodrębniania lokali mieszkalnych nie stanowi uchwały z zakresu administracji publicznej;
- 2. przepisów postępowania przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 58 ust. 1 p.p.s.a., polegającą na tym, że błędnie przyjęto, że przedmiot sprawy nie należy do spraw administracyjnych.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego brak jest przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie podzielić należało przedstawiony w postanowieniu Sądu I instancji pogląd, że zaskarżona uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a.
Wskazać bowiem należy, że Zarząd spółki kapitałowej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 i nie rozstrzyga spraw w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu administracyjnego bądź też innych czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nawet jeżeli spółka ta wykonuje zadania w ramach gospodarki komunalnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), tj. o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
W konsekwencji działanie zarządu spółki kapitałowej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uchwała zarządu spółki nie mieści się również w dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g., a także nie stanowi aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, jak również innej uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym nie można powyższej uchwale przypisać jakiejkolwiek formy działalności administracji publicznej, a zatem ocena jej legalności nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Dodać też trzeba, że zaskarżony akt został wydany na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1272 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy obejmuje ona swoimi regulacjami również towarzystwa budownictwa społecznego utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, z 2022 r. poz. 807 i 2666 oraz z 2024 r. poz. 1762), zaś myśl art. 23 ust. 2 o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa do społecznej inicjatywy mieszkaniowej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu spółek handlowych lub ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, ze zmianami wynikającymi z przepisów niniejszego rozdziału.
Zatem słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że procedura zbywania nieruchomości na podstawie ww. ustawy, które stanowią własność spółki gminnej będącej społeczną instytucją mieszkaniową (towarzystwem budownictwa społecznego), należy do sfery prawa cywilnego, a unormowania ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami lokalowymi społecznych instytucji mieszkaniowych, jedynie regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Z treści art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika zaś, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że jedynym udziałowcem [...] Sp. z o.o. jest Gmina S. co skutkuje wykonywaniem uprawnień właścicielskich gminy, w tym funkcji zgromadzenia wspólników przez organ wykonawczy gminy.
Dlatego prawidłowo Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesioną skargę odrzucił.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).