Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt III SA/Kr 1341/24) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-39/24 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Łącko z dnia 29 grudnia 2023 r. nr OPS.5211.435.2023 o odmowie przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – W. K..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy,
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 155 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu braku dokonania faktycznego wyboru świadczenia, jakie skarżąca chce pobierać, jako okoliczności wypełniającej przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w tym przepisie, podczas gdy skarżąca przez cały okres trwania postępowania nie wiedziała, czy bardziej korzystne świadczenie pielęgnacyjnego zostanie jej przyznane, w związku z czym nie mogła ona w żadnym momencie dokonać świadomego wyboru w tym zakresie, bez brania na siebie ryzyka pozostania bez żadnych środków do życia,
- 3. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym oraz art. 155 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że niedoprowadzenie do uchylenia decyzji, przyznającej stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przed 31.12.2023 r., uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), podczas gdy ewentualnie wydana decyzja - w trybie art. 155 k.p.a. - może mieć zarówno moc na przyszłość (ex nunc) jak i moc wsteczną (ex tunc), dzięki czemu możliwe byłoby retroaktywne doprowadzenie do sytuacji spełnienia przez stronę skarżącą wszystkich przestanek przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 31 grudnia 2023 r.;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s a. - naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 151 p.p.s.a. - poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody,
- 3. art. 151 p.p.s.a. - poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z o naruszeniem art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., gdyż organy administracji nie zawiadomiły skarżącej w sposób przewidziany w tych przepisach o możliwości (i konieczności) dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. czyli na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów procesowych. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne.
Kluczowa w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy w stanie faktycznym i prawnym występującym w przedmiotowej sprawie, istniała prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w sytuacji, gdy w tym czasie pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, przyznany decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2023 r. na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 lipca 2024 r.
Odnosząc się do powyższego zagadnienia, wskazać przede wszystkim należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r."), regulującej zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, a która została dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej "u.ś.w."). Zmiana ta wprowadziła zaś nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.
W niniejszej sprawie, co prawda wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, złożony został w dniu 9 listopada 2023 r., jednak zaskarżona decyzja Kolegium została wydana już po wejściu w życie ww. nowelizacji. Słusznie więc w niniejszej sprawie dostrzeżono, iż dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia pierwszorzędne znaczenie miała ocena, jaki stan prawny miał w niej zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli w u.ś.r. - w brzmieniu dotychczasowym - do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. - w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – oznaczało jednak, że wnioskodawca był zobowiązany spełnić (najpóźniej w tym dniu) wszystkie ustawowe przesłanki, warunkujące w tym okresie czasu nabycie wnioskowanego prawa. Treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającym art. 17 u.ś.r.), organy, rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której wystąpią wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r.), a jednocześnie brak będzie wymienionych w tej ustawie przesłanek negatywnych.
Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie, jak wyżej to podniesiono, spełnienie przesłanek pozytywnych, wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie, nie jest wystarczające do uzyskania tego świadczenia. Przepisy przewidują bowiem również przesłanki negatywne, które uniemożliwiają bądź blokują możliwość przyznania tego świadczenia. Jedną z takich przesłanek była zaś, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do: specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie przy tym z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Treść przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że w przypadku zbiegu ww. uprawnień, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres.
W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może więc otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
W związku z powyższym w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić do właściwego organu o uchylenie tego rodzaju decyzji.
W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero, po jego otrzymaniu, zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do takiego świadczenia, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z dotąd przysługującego świadczenia. Jednocześnie wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. I OSK 1983/24, LEX nr 3940871 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. I OSK 2451/24, LEX nr 4016662).
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że skarżąca - w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, przyznany jej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2023 r. na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 lipca 2024 r. Poza sporem było również to, że do dnia 31 grudnia 2023 r. nie wystąpiła ona do właściwego organu z wnioskiem o uchylenie – w trybie art. 155 k.p.a. – ww. decyzji.
W świetle zatem tego, co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się należy z Sądem
I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy - z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. - okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 grudnia 2023 r. wykluczała możliwość orzekania przez organy po dniu 1 stycznia 2024 r. w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi bowiem na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia przez skarżącą - w postaci pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, a która nie została usunięta do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, brak było podstaw do przyjęcia, że prawo to powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r.
W skardze kasacyjnej skarżąca podnosiła również zarzut oparty na art. 155 k.p.a., wiążąc go z ewentualnymi korzystnymi dla niej skutkami, które mogłyby powstać w przypadku, gdyby decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego została w tym trybie zmieniona. Istotne jednak w tym zakresie było to, że tego rodzaju postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Skoro zaś skarżąca nie zainicjowała postępowania nadzwyczajnego, na zasadzie art. 155 k.p.a., o zmianę decyzji w przedmiocie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, to – co do zasady - brak było możliwości rozważania w niniejszym postępowaniu zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na ww. przepisie. W przedmiotowym postępowaniu, jako dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wypowiadanie się a praktycznie zobowiązywanie organu do wydania decyzji o określonej treści, jaką organ powinien wydać w innym postępowaniu i to dodatkowo w sytuacji, w której nie było ono nawet wszczęte, nie było dopuszczalne. Tego rodzaju działanie stanowiło by bowiem nie tylko rozważania wyłącznie czysto teoretyczne, ale przede wszystkim wykraczałoby poza granice rozpoznawanej sprawy.
W związku z tym również podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku pouczenia skarżącej przez organ o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, prowadzącego do ewentualnego wszczęcia przez skarżącą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. oraz art. 155 k.p.a. a w konsekwencji także ściśle z nimi powiązane zarzuty naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., nie były usprawiedliwione.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. to, w realiach rozpoznawanej sprawy, był on pozbawiony doniosłości prawnej. Sąd Wojewódzki jedynie bowiem ubocznie wypowiedział się co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką. Decydujące znaczenie – jak wynika z powyższych rozważań - miała natomiast w tym przypadku kwestia kumulatywnego pobierania przez skarżącą świadczeń.
W rezultacie więc również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. (a którego to naruszenia prawa autor skargi kasacyjnej upatrywał w braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia matki i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką) okazał się nieskutecznym.
Powołanie zaś art. 151 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. było o tyle nietrafne, że przepis ten ma jedynie charakter wynikowy (blankietowy) a co oznacza, że stanowi on tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Brak zatem powiązania tego przepisu z innymi przepisami proceduralnymi, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie - w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy zostały przez Sąd I instancji naruszone, powodowało że Sąd Kasacyjny nie miał możliwości odniesienia się do tego zarzutu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną - z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.