Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1355/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 czerwca 2024 r., nr SKO-NP-4115-109/24.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. z 8 lutego 2024 r., znak: MOPS.III.524.Od.000705.SP.02.2024 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 13 listopada 2023 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym do 30 listopada 2024 r. Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją i niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, wskazując przy tym, że w niniejszej sprawie rozstrzygająca jest okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został jej przyznany w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. - zatem co najmniej do końca obowiązywania dotychczasowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r., oraz fakt, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego do końca 2023 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawego.
Sąd stwierdził, że oświadczenie strony, że zrezygnuje z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku w związku z opieką nad matką z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może spowodować stanu, w którym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z woli skarżącej wynika, że dokonany wybór zrealizowałby się dopiero z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym uchyleniem decyzji będącej podstawą nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponieważ nie nastąpiło to do momentu nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r., nie mogło dojść do skutecznego nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym do otwarcia drogi do stosowania dotychczasowych przepisów.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu braku dokonania faktycznego wyboru świadczenia jakie skarżąca chce pobierać jako okoliczności wypełniającej przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w tym przepisie, podczas gdy skarżąca przez cały okres trwania postępowania nie wiedziała, czy bardziej korzystne świadczenie pielęgnacyjnego zostanie jej przyznane, w związku z czym nie mogła ona w żadnym momencie dokonać świadomego wyboru w tym zakresie, bez brania na siebie ryzyka pozostania bez żadnych środków do życia,
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym oraz art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że niedoprowadzenie do uchylenia decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przed 31 grudnia 2023 r. uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), podczas gdy ewentualnie wydana decyzja w trybie art. 155 k.p.a. może mieć zarówno moc na przyszłość (ex nunc) jak i moc wsteczną (ex tunc), dzięki czemu możliwe byłoby retroaktywne doprowadzenie do sytuacji spełnienia przez stronę skarżącą wszystkich przesłanek przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 31 grudnia 2023 r.,
Na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
- 1. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie merytorycznie wszystkich zarzutów skargi, co było skutkiem przyjęcia błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, co doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że bez względu na ich zasadność skarga nie mogła odnieść żądanego skutku w postaci uchylenia zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., gdyż organy administracji nie zawiadomiły skarżącej w sposób przewidziany w tych przepisach o możliwości (i konieczności) dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p. p. s. a., skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium została wydana w dniu 17 czerwca 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), która to od dnia 1 stycznia 2024 r. wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów, zmieniając w sposób istotny art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do aktualnego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia.
Zgodnie zaś z treścią art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym oznacza spełnienie przez wnioskodawcę, najpóźniej w tym dniu, wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania (por. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1523/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć więc w ten sposób, że rozpatrując po dniu 1 stycznia 2024 r. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, złożony skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie tej ustawy), organy zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. nie później niż w tym właśnie dniu.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w poprzedzających punktach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do: specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Treść przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że w przypadku zbiegu ww. uprawnień, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres.
Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych - jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego
Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. Świadczenie pielęgnacyjne będzie zatem przysługiwało począwszy od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek, o ile w tym miesiącu spełniała wszystkie łącznie przesłanki do jego przyznania. Organ ocenia bowiem spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia.
W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy spełnienie jednego z warunków przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność.
Niewątpliwie zatem zastosowanie przepisów dotychczasowych możliwe jest w sytuacji, w której do dnia 31 grudnia 2023 r. wystąpią wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jednocześnie brak będzie wymienionych w tej ustawie przesłanek negatywnych.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku z dnia 18 grudnia 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - 20 grudnia 2023 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji - 17 czerwca 2024 r., a także przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i z prawa do niego nie zrezygnowała. Tym samym, uznać należy, że przed wskazaną wyżej datą skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., w przypadku przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagało bowiem bezwzględnie wyeliminowania przed tą datą z obrotu prawnego decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Tymczasem, skarżąca przed dniem 31 grudnia 2023 r. nie wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o uchylenie - w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca nie wstrzymała się także ze składaniem wniosku o to świadczenie, mimo wystąpienia także o świadczenie pielęgnacyjne. Wręcz przeciwnie, z akt administracyjnych wynika, że w dniu 22 listopada 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką i decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. został jej przyznany ten zasiłek na okres od dnia 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r.
W konsekwencji, w świetle treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, po 1 stycznia 2024 r. nie było możliwe stosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić do właściwego organu o uchylenie tego rodzaju decyzji.
W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero, po jego otrzymaniu, zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do takiego świadczenia, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest rezygnacja z dotąd przysługującego świadczenia. Jednocześnie wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2026 r., I OSK 612/25, https://orzeczenia.nsa.gov.pl i w przywołanych tam wyrokach z dnia 22 października 2025 r. I OSK 1983/24, LEX nr 3940871 oraz z dnia 14 stycznia 2026 r. I OSK 2451/24, LEX nr 4016662).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarówno zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym oraz art. 155 k.p.a., jak i ściśle z nimi powiązane zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a.
Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z ww. elementów jego uzasadnienia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co jednakże nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Nadto, za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.
W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.