Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 423/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją wydaną w postępowaniu wznowieniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej też: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej też: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] października 2023 r. o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia [...] października 2021 r. przyznającej K.W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego (punkt I decyzji) oraz odmawiającej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1.10.2021 r. do 30.09.2022 r. w kwocie 500 zł miesięcznie (punkt II decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w związku z uzyskaniem dochodu przez skarżącego i z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują skarżącemu od dnia 1 października 2021 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł K.W.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, skoro art. 9 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2023 r. poz. 1993, dalej też ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawa, u.p.o.u.a.) uzależnia możliwość doliczenia dochodu - uzyskanego przez członka rodziny po roku bazowym będącym podstawą wyliczeń kryterium dochodowego - od stwierdzenia tego, że dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to dochód uzyskany przed okresem świadczeniowym – nie podlega mechanizmowi doliczania w oparciu o przywołany wyżej przepis. Uwzględnienie zatem przez orzekające w tej sprawie organy administracji dochodu skarżącego uzyskanego w czasie poprzedzającym okres świadczeniowy (z września 2021 r.), w ocenie Sądu naruszało cytowaną wyżej regulację art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 9 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2023 r., poz. 1993 - w brzmieniu obowiązującym w okresie zasiłkowym 2021/2022) przez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dochód powstały jeszcze przed pierwszym miesiącem okresu świadczeniowego, na który prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ustalane, nie stanowi dochodu uzyskanego w rozumieniu tego przepisu i nie może być uwzględniony w ustalaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy rozpoczynający się po pierwszym miesiącu, w którym dochód został uzyskany.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi K.W. poprzez jej oddalenie względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanym zarzutem kasacyjnym pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, dostępny, jak i inne powołane orzeczenia na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
W rozpoznawanej sprawie powołano się tylko na naruszenie prawa materialnego, dlatego Sąd odwoławczy związany był w realiach sprawy stanem faktycznym ustalonym przez zaskarżony wyrok.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia.
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymaganiom p.p.s.a.
Przypomnijmy, art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. brzmi: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego".
Już na wstępie należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny nie został sformułowany dostatecznie dokładnie, bowiem art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. nie posługuje się zwrotem "(...) dochód powstały (...)". Ustawa w kontekście wybrzmiałego zarzutu kasacyjnego obejmującego art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. stanowi w szczególności: "W przypadku uzyskania dochodu (...)"; "(...) powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu (...)"; "(...) nastąpiło uzyskanie dochodu (...)"; "(...) dochód ten jest uzyskiwany w okresie (...)". W wypowiedzi normatywnej pomieszczonej w odnośnej jednostce redakcyjnej (art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a.) nie wybrzmiewa: dochód powstały.
Jednocześnie Sąd odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustalił treści ("stwierdzenia"), ulokowanej w odnośnym zarzucie (błędnej wykładni prawa materialnego) na s. 2 skargi kasacyjnej, przypisywanej Sądowi wojewódzkiemu, a mianowicie: "(...) polegającą na stwierdzeniu, że dochód powstały jeszcze przed pierwszym miesiącem okresu świadczeniowego, na który prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ustalane, nie stanowi dochodu uzyskanego w rozumieniu tego przepisu i nie może być uwzględniony w ustalaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy rozpoczynający się po pierwszym miesiącu, w którym dochód został uzyskany. (...)".
Zauważyć również należy, że zwrot "dochód powstały" jest wyłącznie umiejscowiony w następującym fragmencie – zdaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "(...). Skoro zatem uwzględniony przez organy administracji dochód skarżącego objął jego wynagrodzenie za pracę uzyskane we wrześniu 2021 r., to powyższe oznacza, że był to dochód powstały jeszcze przed pierwszym miesiącem okresu świadczeniowego 2021/2022. (...)".
Niedokładnie uformowany zarzut środka odwoławczego w warunkach postępowania kasacyjnego, nie spełniający dostatecznych wymagań określonych w sądowej ustawie procesowej (p.p.s.a), uniemożliwił Sądowi odwoławczemu należyte ustalenie wzorca kontroli zaskarżonego wyroku, a tym samym nie mógł przynieść zamierzonego skutku.
Ponadto, skarga kasacyjna kwestionując zaskarżony wyrok tylko zarzutem prawa materialnego, nie wskazała m. in. jako naruszonych (naruszonego) określonych przepisów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), na podstawie której została przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola decyzji SKO z 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd wojewódzki.
Niemniej godzi się zauważyć, że w stanie faktycznym sprawy w dniu 18.08.2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K.W. (wnioskodawca) o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego za okres świadczeniowy 2021/2022 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...].10.2021 r. przyznał wnioskowane świadczenie na okres zasiłkowy od 1.10.2021 r. do 30.09.2022 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Następnie ujawniono, że K.W. z tytułu umowy zlecenia (zawartej od 2.08.2021r. do 1.11.2021 r.) we wrześniu 2021 r. w myśl ustawy uzyskał dochód w kwocie 2.553,90zł.
W związku z zarzutem kasacyjny zaznaczyć trzeba, że ani z uzasadnień wydanych decyzji administracyjnych (zwłaszcza ostatecznej decyzji SKO z 2024 r.), ani też z ustaleń zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznaczne (niewątpliwe) ustalenie (stwierdzenie), aby na dzień rozstrzygania sprawy administracyjnej przez SKO w 2024 r. stwierdzono, że dodatkowy dochód uzyskany przez K.W. we wrześniu 2021 r. był uzyskiwany (kontynuowany) w kolejnych miesiącach – w określonych (konkretnych) wysokościach (kwotach) – w tym w miesiącach okresu zasiłkowego od 1.10.2021 r. do 30.09.2022r.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli skład orzekający w sprawie w pełni podziela zapatrywanie orzecznictwa, że pierwszą przesłanką wynikającą z art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. jest osiągnięcie dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Kolejnym warunkiem wynikającym z art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. jest kontynuacja uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane (lub weryfikowane) jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Chodzi tu o dochód z tego samego źródła, jak i w dotychczasowej wysokości. Taka interpretacja art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. wynika z celu, jakiemu służy instytucja dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, a jest nim urealnienie sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na dzień przyznawania, czy wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Z art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika bowiem wprost, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty (wyrok NSA z dnia z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 324/22). Doliczanie dochodu uzyskanego nie następuje w sposób automatyczny, gdyż w wskazywanym wyżej warunkiem wynikającym z art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. jest warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu osiągniętego także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. A więc również i w tym przypadku, aby dodać dochód uzyskany konieczna jest przesłanka kontynuacji jego uzyskiwania w okresie ustalania lub weryfikacji świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uzyskanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalone lub weryfikowane prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. odpowiednio: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2396/21; J. Sapeta, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 136–137).
Przenosząc powyższe w okoliczności sprawy, gdzie nie stwierdzono aby dodatkowy dochód uzyskany przez K.W. we wrześniu 2021 r. był uzyskiwany (kontynuowany) w kolejnych miesiącach w określonych (konkretnych) wysokościach (kwotach) – Sąd wojewódzki – wbrew zapatrywaniu skargi kasacyjnej, wydał prawidłowy wyrok.
Załatwiając ponownie przedmiotową sprawę administracyjną należy uwzględnić właściwe regulacje prawne, powyższe ustalenia oraz stanowisko Konstytucji RP, która nakazuje w preambule posiadającej normatywny charakter, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuprawiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.