Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1638/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi D. W. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium") z 12 listopada 2024 r. nr SKO.405.ZA.1388.47.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z 15 października 2024 r, nr GOPS.531.279.2024.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 44 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja Wójta z 19 kwietnia 2016 r. uznająca Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie była mu skutecznie doręczona w drodze doręczenia zastępczego, podczas gdy decyzja ta została prawidłowo doręczona ze skutkiem doręczenia na 9 czerwca 2016 r.;
- 2. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego.
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszenie przepisów proceduralnych, przy czym skoro zarzuty te – jak wyżej to przedstawiono - były w znacznej części ze sobą ściśle powiązane to celowym było ich łączne rozpoznanie. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że w analizowanej sprawie rozstrzygające znaczenie odgrywało przesądzenie o tym, czy decyzja Wójta z 19 kwietnia 2016 r. uznająca Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych była czy nie była mu skutecznie doręczona w drodze doręczenia zastępczego.
Nie doszło do naruszenia art. 44 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Przepis art. 44 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Dopuszczalne jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 126/25, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, iż aby doszło do skutecznego doręczenia korespondencji w sposób zastępczy, np. dorosłemu domownikowi, to adresat tej przesyłki musi pod wskazanym w tej korespondencji adresem zamieszkiwać. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jedynie krótkotrwały brak zamieszkiwania, np. ze względu na zagraniczny wyjazd wakacyjny, umożliwia skuteczne doręczenie korespondencji w drodze doręczenia zastępczego przesyłki skierowanej do strony postępowania. Za taki krótkotrwały brak zamieszkiwania nie można uznać pobytu w Zakładzie Karnym i to bez względu na to, czy organ prowadzący postępowanie i doręczający stronie korespondencję o tym pobycie strony w Zakładzie Karnym wiedział. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowania posiądzie w jego toku wiedzę o pobycie strony w Zakładzie Karnym, winien w takim przypadku dokonywać doręczeń przesyłek kierowanych do strony postępowania w tym Zakładzie.
Powtórzyć w tym miejscu jeszcze raz należy ze względu na wagę tych wywodów wspartych orzecznictwem, w ślad za Sądem I instancji, jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 3121/15, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie doręczania pism osobom pozbawionym wolności bądź przebywającym w areszcie śledczym. Niemniej jednak doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w razie nieobecności adresata w mieszkaniu. Przez nieobecność należy jednak rozumieć sytuację przejściową, wynikającą ze zwyczajnych okoliczności życia codziennego. Przebywanie w areszcie śledczym taką okolicznością nie jest (źródło CBOSA).
Kwestia doręczeń osobom pozbawionym wolności jest ugruntowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Podnosi się tam mianowicie, że jedynym dopuszczalnym sposobem doręczenia pisma osobie pozbawionej wolności jest uczynienie tego na adres zakładu (np. zakładu karnego, aresztu śledczego), w którym adresat przebywa, za pośrednictwem jego administracji. Doręczenie pisma w inny sposób jest nieskuteczne, niezależnie od wiedzy organu procesowego o fakcie pozbawienia adresata wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2007 r., III KK 1/07, LEX nr 310195; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r. III KK 257/02, LEX nr 82318; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2004 r., II AKz 347/04, KZS 2004, z. 10, poz. 21). Pismo wysłane pod ostatnio wskazanym przez stronę adresem nie może być uważane za doręczone, jeżeli strona została pozbawiona wolności i nie podała swego miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności do wiadomości organu, przed którym toczy się postępowanie (por. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 1974 r., sygn. akt VI KZP 5/74, OSNKW 1974, nr 7-8, poz. 130).
Z samej istoty pozbawienia wolności wynika, że jest ono niezależne od woli osoby pozbawionej wolności zarówno co do czasu trwania, jak i miejsca pobytu, a ponadto, że niejednokrotnie może ono ograniczać swobodę w podaniu do wiadomości wspomnianego organu miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1869/11 i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego, źródło CBOSA).
Dostrzec także należy, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2016, poz. 2231) korespondencję adresowaną do skazanego doręcza mu upoważniony funkcjonariusz. Również osobie tymczasowo aresztowanej korespondencję doręcza upoważniony funkcjonariusz, co wynika z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania (Dz. U. z 2016, poz. 2290).
W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy Skarżący zasadnie kwestionuje zatem skuteczność doręczenia decyzji Wójta. W czasie kierowania do Skarżącego przesyłki na adres zameldowania ten przebywał w Zakładzie Karnym. Z pisma z Aresztu Śledczego w [...] wynika, że od 29 grudnia 2015 r. do 14 lutego 2021 r. Skarżący odbywał karę pozbawienia wolności. Nie budzi zatem wątpliwości, że w dacie odbioru korespondencji Skarżący był pozbawiony wolności.
W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że nie doszło w niniejszej sprawie podczas kontroli legalności zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, do naruszenia przez ten Sąd przepisu art. art. 44 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami wskazanymi przez organ w zarzutach skargi kasacyjnej, tj. art. 44 § 4 k.p.a.
W zasadnej ocenie Sądu I instancji, stwierdzić zatem trzeba, że jedynie doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 39-49b k.p.a. może odnieść procesowy skutek doręczenia rozstrzygnięcia organu oraz stanowić podstawę do zgodnego z prawem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wobec tego zakwestionować skuteczność doręczenia Skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. decyzji Wójta na adres zameldowania 19 kwietnia 2016 r., a więc w czasie pozbawienia Skarżącego wolności przez organy władzy publicznej. Skoro nie można powiedzieć, że decyzja organu pierwszej instancji, tj. Wójta z 19 kwietnia 2016 r. została doręczona Skarżącemu będącemu jedyną stroną postępowania, to nie można mówić, że stała się ostateczna.
Sąd I instancji stanął zatem prawidłowo na stanowisku, że przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania organy całkowicie pominęły tą kwestię, a ma ona zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ dopuszczalne jest wznowienie postępowania wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Niedoręczenie decyzji jednej ze stron nie stoi na przeszkodzie wejściu decyzji do obrotu prawnego i ewentualnemu uzyskaniu przez nią cechy ostateczności, jeżeli została ona prawidłowo doręczona innej stronie. W takiej sytuacji jest dopuszczalne wznowienie postępowania na wniosek strony, której nie została doręczona decyzja.
Skuteczne zaś zakwestionowanie prawidłowości doręczenia decyzji jedynej stronie postępowania wyłącza dopuszczalność uznania decyzji za ostateczną, a tym samym stoi na przeszkodzie wznowieniu postępowania w takiej sprawie.
W takiej sytuacji postępowanie o wznowienie takiego postępowania stało się bezprzedmiotowe, co mając na uwadze Sąd prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.