Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1356/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z [...] maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.):
naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm., dalej: k.r. i o.) przez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może podzielić opiekę nad nim z rodzeństwem i w związku z tym nie musi rezygnować z zatrudnienia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w z w. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią z zatrudnienia.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi,
- - rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie
- - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Decyzją z [...] listopada 2023 r. Wójt Gminy S. (Wójt) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawność u wymagającego opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 u.ś.r. oraz wskazał, iż 22 września 2023 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi opieki opieką nad ojcem urodzonym 1 lutego 1939 r., który legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 29 czerwca 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z ww. zaświadczenia wynika, że stopień niepełnosprawności datuje się na 31 maja 2021 r. Niepełnosprawność powstała więc po 25 roku życia, co na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyzna wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Decyzją z [...] maja 2024 r., znak: [...] Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 u.ś.r. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] listopada 2023 r.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie niniejszej, zdaniem Kolegium, istotne jest jednak, że z ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż zakres opieki jakiej wymaga ojciec Skarżącej nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia Skarżącej dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, żeby wymagający opieki był osobą obłożnie chorą, leżącą, nie kontaktową, niezdolną do samodzielnego załatwiania swoich potrzeb fizjologicznych, czy też niezdolną sam spożyć posiłki. Niepełnosprawny porusza się samodzielnie po mieszkaniu używając laski, korzysta z toalety przy łóżku.
Nadto orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca Skarżącej - zostało wydane 29 czerwca 2021 r., natomiast Skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym dopiero z dniem 1 sierpnia 2023 r. Zdaniem Kolegium z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, podanie leków, pomoc w ubieraniu się czy myciu, sprzątanie, pranie, organizowanie wizyt lekarskich - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzące gospodarstwo rolne. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie, czy też pracy na gospodarstwie rolnym. Tym bardziej, że praca w gospodarstwie rolnym z istoty rzeczy ma charakter sezonowy, a ponadto odwołująca może ją sobie zaplanować w sposób indywidualny, tak aby mogła ją pogodzić ze sprawowaną opieką nad ojcem, który jest osobą chodzącą.
Ponadto, jak wskazało Kolegium w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym. Jednak, co istotne zgodnie z aktem darowizny rodzice Skarżącej przenieśli na jej rzecz na własność dom rodzinny wraz z polami, w zamian za zapewnienie dożywotniej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko wyrażone przez Kolegium odnośnie braku związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Sąd I instancji wskazał również, że nie można było uznać za błąd Kolegium wyeksponowania kwestii związanej z ustaleniem okoliczności, że Skarżąca ma jeszcze siostrę i istotne w okolicznościach niniejszej sprawy jest wykazanie przez ubiegającą się jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sama Skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sąd Wojewódzki podkreślił jednak, że samo jednak istnienie rodzeństwa nie jest przesądzające o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącej przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a opieką nad ojcem. W skardze kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie jest okolicznością sporną, że Skarżąca była przez wiele lat osobą czynną zawodowo, a pogarszający się stan zdrowia ojca spowodował, że w roku 2023 zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym by na stałe opiekować się ojcem. Powyższe okoliczności stoją w ocenie Skarżącej w sprzeczności z arbitralnym stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że fakt niepodejmowania przez nią pracy nie ma związku z podjęciem przez nią opieki nad ojcem.
Odnosząc się zatem do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu stwierdzić należy, że w istocie Skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy i przyjęte przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny (por. wyrok NSA z 15 maja 2026 r. III OSK 1193/25 i przywołane w nim orzecznictwo).
Wyjaśnić również należy, że w sytuacji niezakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poprzez zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny związany jest tymi ustaleniami faktycznymi i stanowią one podstawę oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd Wojewódzki wynika zaś, że "Skarżąca zgodnie z wolą ojca, który darował jej dom sprawuje nad nim opiekę od około 4 lat. W ramach sprawowanej opieki wykonuje następujące czynności: zapewnia właściwe warunki mieszkaniowe, czystą pościel oraz odzież, całodzienne wyżywienie, robi zakupy w tym wykupuje i przygotowuje leki, zapewnia opiekę lekarską, wozi ojca do lekarzy oraz do szpitala na chemioterapię, wymienia cewnik. Ponadto to pomaga w myciu i utrzymaniu czystości ojca, jego przemieszczaniu się po mieszkaniu, mierzy poziom cukru we krwi oraz ciśnienie, wymienia worek z cewnika, zapewnia kontakt z rodziną i księdzem". Czynności te w ocenie organu oraz Sądu Wojewódzkiego nie odbiegają od zwykłych czynności wykonywanych przez osoby pracujące zawodowo oraz wspólnie zamieszkujące np. ze starszymi rodzicami, do alimentacji których są zobowiązane i w z związku z powyższym brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
W świetle wskazanych powyżej ustaleń faktycznych oraz ich oceny, która nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy za prawidłowe.
Przypomnieć należy, że zgodnie z brzemieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. to jest w okresie złożenia przez Skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma co prawda Skarżąca, że nie można wiązać przyznania świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym siostry Skarżącej czy też z wykorzystaniem usług opiekuńczych, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tej kwestii stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym "kwestia rodzeństwa nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego, bowiem obrazuje [...] możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem". Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby.
Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną, co wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiłoby podjęcie zatrudnienia. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazać należy jednakże, że ta błędna wykładnia nie stanowiła podstawy do zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych poczynionych przez organy.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynikało z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie przedmiotowego świadczenia – istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. W konsekwencji, organy obu instancji prawidłowo uznały że brak było podstaw do uznania, by przed 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały przesłanki pozwalające na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na ówcześnie obowiązujących zasadach. Jednocześnie, prawidłowo organy uznały, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. nie pozwalał na przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oddalając skargę, co oznacza, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.